网格化管理中资源共享与隐私保护的矛盾分析与应对策略*

杨志蓉 邓腾飞



网格化管理中资源共享与隐私保护的矛盾分析与应对策略*

杨志蓉 邓腾飞

福州大学经济与管理学院

在网格化管理加快发展的背景下，该文着眼长远，通过对网格化管理中资源共享与隐私保护之间的矛盾分析，探索解决矛盾的应对策略，为网格化管理的进一步发展提供参考。

网格化管理 资源共享 隐私保护

近年来，伴随着我国城镇化的快速发展，城市规模和城市人口得到了极大的扩充，我国城市化发展进入了一个新的阶段。一方面，城市交通、居住环境等硬件设施得到了极大的改善；另一方面，城市管理体制和手段却跟不上城市快速发展的步伐，城市管理的“软件”亟待提升。当前城市“重建设、轻管理”的倾向严重影响到我国城市发展的水平与质量。网格化管理是社会管理的创新模式，有助于缓解城市软硬件发展不平衡、不协调的状况。但是，着眼长远，提高网格化管理水平必须突破其发展的“瓶颈”，即如何在缓解资源共享与隐私保护之间的矛盾中取得进展，否则，势必会限制网格化管理的发展。

1 网格化管理的概念

网格化管理是时代发展的产物，它的出现有其必然性。首先，现代社会专业分工、规模作业和社会管理结构不断复杂化，以及公民对社会服务质量的更高要求，都需要精细化的社会管理，而网格化管理恰恰满足了社会管理的精细化要求。其次，网格化管理的思想来源于空间网格和计算机网格，空间网格是将所管辖的区域按照一定面积进行划分，形成了以网格为单位的形式，而计算机网格是借助于计算机网络，将分散的各个单位计算机连接起来，实现资源共享、优势互补，使得各个单位计算机功能实现跃升，可以说空间网格是网格应用的具体表现，而计算机网格则是网格应用的技术核心，二者相互作用，相互促进[1]。最后，当今先进的信息化技术支撑了网格化管理，这其中包括了“3S”技术[2]，即地理信息系统GIS 技术、遥感RS技术、全球定位系统GPS技术，以及计算机网络、分布式数据库技术和移动通信技术等，通过计算机信息网格技术连接起空间网格单元，最终构建成网格化管理系统。

网格化管理是指借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和网格技术的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享系统的各种资源，以最终达到整合系统资源、提高管理效率的现代化管理思想。城市网格化管理是将城市管理区域按一定的标准划分为若干网格单元，利用现代信息技术和网格单元之间的协调机制，依据“各司其职、优势互补、依法管理、规范运作、快速反应”的原则，按照政府流程再造的要求，将各网格内的经济、巡警、城管、环卫、城管人员之间的联系、协作、支持等内容以制度的形式固定下来，形成新的城市管理体系，以提高城市的管理水平和管理效率[3]。

网格化管理过程包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案等环节，它采用了单位网格管理法、城市部件管理法、城市事件管理法、指挥监督双轴化的管理体制[4]。

网格化管理将管辖地区划分为相同单元的网格，通过整合城市各管理部门的力量，避免了政出多门、人浮于事的弊端，提高了管理和服务的效率，实现了精细化管理；网格化管理借助多种先进的信息化技术，快速有效地收集城市所发生的各类事件信息，并得到及时处理结案，将问题解决在居民投诉之前；同时，网格化管理通过在每一个单元网格中分配具体的责任人，并借助一套独立的监控体制来进行约束监督，厘清了各部门、各单位和个人的职责，使得出现问题能够及时追究责任。总而言之，网格化管理具有管理的精细化、技术的信息化、责任的具体化等特点。

2 资源共享和隐私保护的比较

资源共享，是指双方或者多方在自愿、平等、互惠的基础上，通过建立合作、协作、相互协调关系，利用各种技术、方法和途径，开展共同提示、共同建设和共同利用资源，以最大限度地满足各自资源需求的全部活动[5]。

网格化管理的资源共享，借鉴了互联网的资源共享。网格化管理中划定的单元网格好比是互联网中的每台终端电脑，每个区域的全部单元网格就构成了局域网，而所有区域的网格整合连接在一起最终形成了类似于互联网的网格化管理系统。互联网的最大优势就是信息交流和资源共享，尤其是现在流行的“云计算”，更是将资源共享功能发挥到了极致，网格化管理的资源共享，就是促成不同区域、不同部门的政府机构之间、政府与社会、公民之间的资源整合与共享。

网格化管理系统中资源共享的主体可以是同一区域的不同部门之间、同一区域政府部门与社会、公民之间，也可以是不同区域的不同部门之间，具体包括了户籍、市容、城管、民政、消防、维稳、计生、劳动保障等部门，这些主体之间共享的资源包括了信息、人力、物力等。网格化管理系统通过在各管理部门之上设立一个独立统一的指挥监督中心，整合协调相关部门力量，共同巡查和处置城市各类突发事件，达到了共享情报信息和强化执行力量的效果，避免了资源的浪费，提高了管理的效率。同时，监督中心还受理公民的网上和电话投诉，督促相关部门快速处置或及时改正。显然，网格化管理系统中的指挥监督双轴化管理体制在资源共享中起到了至关重要的作用。

资源共享是网格化管理最大的优势之一，而信息却是影响资源共享的最大因素，但是信息容易泄密，这就牵涉到隐私保护问题。

隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权，而且权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。隐私权的范围包括私人生活安宁、私人信息秘密和权利主体对个人隐私的决定权[6]。

在网格化管理中，之所以要强调隐私权的保护问题，主要来源于主客观两方面的原因。主观方面是公民权利意识的增强，对个人隐私问题愈发重视；客观方面是网格化管理中存在侵犯公民隐私权的隐患，表现为：

一方面，网格化管理实施中的不当举措很有可能干扰到公民私人生活的安宁。网格化管理讲求精细化、具体化管理，那么其管理幅度必然触及到公民的私人领域，如若在其推广应用过程中缺乏规范性，导致过多、过细地干涉到公民的私人的具体生活，必然侵犯了公民的隐私权。具体来说，比如：网格化管理系统中大量视频监测器和“城管通”的信息采集器的应用，无意中可能将居民的隐私曝光；巡管员的活动深入到社区基层，如果在巡视过程中缺乏约束，很有可能频繁地闯入私人领域，给居民造成很大不便等。这些行为举措都在一定程度上干扰到公民私人生活的安宁，侵犯到了公民的隐私权。

另一方面，网格化管理系统中存在信息泄密的隐患。当今世界正处在信息时代，信息的重要性不言而喻，信息安全问题也尤为突出。网格化管理中涉及到大量的社会、居民信息，例如：详细的地理坐标信息、个人身份信息和联系地址等等，若是没有采取强有力的措施来保障信息的安全，极容易被不法分子窃取盗用，给社会、居民带来极大的安全隐患。因此，网格化管理的进一步发展，隐私保护问题不容回避。

综上所述，我们可以通过一张表格（如表1所示）对资源共享与隐私保护进行直观比较，以便找到缓解两者之间矛盾的思路策略。

表1 资源共享与隐私保护的比较

3 资源共享与隐私保护的内在矛盾分析

网格化管理中资源共享的强化与隐私权利的保护在某种程度上构成了一种困境。网格化管理的进一步发展必须推进资源在广度、深度上的进一步共享，而这有可能推动政府公权力深入到公民私人领域，导致公民隐私权利受到侵犯，与此同时，随着权利意识的提高，公民在保护个人隐私权等应有权利的同时，期待政府更优质的服务，而这有可能推动政府在实施网格化管理过程中过多干涉到公民的私人生活，而在某种程度上加大了侵犯公民隐私的风险。这就是网格化管理的内在矛盾，即资源共享与隐私保护之间的矛盾，网格化管理的矛盾源自于网格化管理的自身特点以及其所处的社会环境。

资源共享作为网格化管理最大的优势之一，在城市管理中发挥越来越大的作用，它有效解决了城市管理中的职能交叉、各自为政、资源分散、效率低下等问题，通过整合优化城市管理资源，建立全时段监控、全区域覆盖的城市精细化管理新体系。隐私保护问题的产生，与网格化管理过多、过细地涉入到公民私人领域有关，然而精细化又是网格化管理的内在要求，这就使网格化管理陷入了进退两难的尴尬处境。

当今社会，信息技术快速发展，公民权利意识日益强烈。一方面，信息化时代给网格化管理提供了先进的技术手段，促进了资源的共享，提高了管理的效率；另一方面，借助信息化时代的先进技术，管理部门和人员在网格化管理中侵犯公民隐私的可能性也随之增大，而伴随时代的进步，公民的自我权利意识逐渐强烈，对个人隐私保护等应有权利问题尤为看重，这造成了公民在对待网格化管理的问题上疑虑加大。

这些年来，网格化管理凭借资源共享的优势得到了快速推广，但是由于资源共享与隐私保护之间的矛盾制约，网格化管理的发展遭遇到了“瓶颈”，迫切需要缓解网格化管理的内在矛盾，由此推动网格化管理的进一步发展。

4 缓解网格化管理中资源共享与隐私保护矛盾的策略

网格化管理模式内在矛盾的缓解，不是通过资源共享与隐私保护的此消彼长来达到，因为两者并非具有绝对排斥性，相反，两者在某种程度上具有统一性，那就是其最终目的都是为了更好地服务公民，两者都涉及到信息。因此，可以利用资源共享与隐私保护的统一性通过技术与管理相融合，来最终达到缓解网格化管理内在矛盾的目的。具体的思路如图1所示。

图1 缓解资源共享与隐私保护之间矛盾的思路

4.1 制度规范：规范网格化管理人员的行为举止和管理工作的标准体系

无规矩不成方圆，网格化管理的发展尤为需要制度的保驾护航。制度不仅仅要规范网格化管理人员的行为举止，还应该规范网格化管理实施中的标准体系。网格化管理将政府的社会管理深入到居民基层，涉及到公权力与私权利的碰撞，因此，如何维持公共与私人的适当距离、划清公权与私权的界线、衡量好网格化管理的广度与深度的适度最为重要。在这过程中，保护居民的隐私权利迫切需要规范网格化管理人员的操作和行为，通过制定具体的操作章程和实施手册来指导和约束在实施过程中该做什么、不该做什么以及相应的奖励和惩罚，从而保障居民在得到更精细化的管理和服务的同时享有隐私权。同时，网格化管理中的制度规范还应该包括标准体系的规范，例如，在网格化实施过程中统一管理流程、事件部件分类等标准以及不同区域资源共享的机制和原则，通过制定统一规范的标准体系，使不同区域的网格化管理系统相互兼容，进而形成合力，发挥资源共享最大效能，推动网格化管理更好更快地发展。

4.2 技术保障：提升资源共享与隐私保护的技术保障

网格化管理的应用与发展离不开先进的信息技术保障，化解资源共享与隐私保护问题的矛盾更需要技术支持，借助于先进技术，对涉及隐私的资源信息进行有效管理控制，同时，推动其余资源的最大共享化。一方面，在网格化管理强化资源共享功能上，借助当今先进的网络技术，加快完善各级政府电子政务系统的建设，搭建网格化管理中更好的资源共享平台，同时，借鉴“云计算”关于网络资源被所有“云计算”的用户共享并且可以方便地通过网络访问，人人都是分享者，人人也都是受益者的原理[7]，推动网格化管理系统中的资源在不同区域、不同部门，政府与社会、公民之间相互交流与共享，发挥网格化管理的最大效用。另一方面，在网格化管理隐私保护问题上，遵循“分域防护、等级保护、综合防范、整体安全”的建设原则，通过技术保障与权限设置相结合，进一步加强网络安全技术，例如采取访问控制、数据加密、用户认证、网络监控、数据备份等综合技术手段，防止网格化管理系统中的敏感信息泄露、信息篡改、数据破坏、恶意信息发布，以免给国家、社会、公民造成严重的危害。

4.3 权限管理：设置信息资源的管理等级和共享权限

网格化管理中所涉及信息数据的重要性和敏感性不尽相同，如果只是“一刀切”地全部公开或是全部保密，后果要么就是隐患无穷，要么就是因成本巨大而无法实施，那么根据信息的重要度和敏感度来划分其隐私安全等级就显得尤为重要。信息隐私安全等级的划分是为了设置管理权限，依据信息的保密程度和访问者的角色身份来进行访问控制，不同角色身份的人员可以对不同级别的信息进行不同层次的操作，例如，可以将访问人员的角色身份设置为普通公民、一般管理者和核心管理者，授权普通公民只可以查询一般的信息、一般管理者可以查询事关工作需要的部分涉密信息，核心管理者可以查询或修改等操作全部信息的功能，然后依据不同管理的角色身份承担相应的责任。同时，权限的设置不仅仅应用于隐私信息的保密方面，还应该涵盖信息资源的共享方面，根据共享方等级的不同，授权保密级别不同的信息资源的共享。如此，既做到了隐私信息在存储过程中的保密，又防止了隐私信息在传播共享过程中的泄密，而且还可以做到事后的追责。

4.4 信息公开：划清政府信息公开与个人隐私保护的界限

随着社会、经济、科技的发展，公民一方面要求保护自己的隐私，另一方面又要求了解自己应该知道的一切，甚至包括他人的某些隐私，这就导致了隐私权和知情权的冲突对立[8]。信息公开本质上是为了保障公民的知情权，是政府推行“阳光政务”、提升政府公信力的有效手段，但是，信息公开不可避免地会侵犯到公民的隐私权，所以信息公开必须权衡公开的范围、内容等一系列问题。在网格化管理过程中，政府信息公开遵循公共利益优先与个人隐私权保护相结合原则，明确政府信息公开中个人信息征集和使用的依据、范围、程序和目的等，划清政府信息公开和个人隐私保护权的界限，做到该公开的信息绝不隐瞒，该保密的信息绝不公开。信息公开一方面为网格化管理提供重要的信息资源，另一方面规范隐私权的保护，如此，既有利于资源共享，也有利于隐私保护。

4.5 公民参与：引导公民广泛参与网格化治理

公共治理倡导治理主体的多元化和自主自治的网络体系的建立，是社会管理的发展趋势。网格化管理作为社会管理模式的一种，其发展理应顺应时代趋势，通过引入公民参与来实现网格化治理[9]。网格化管理的发展首先需要明确其定位和发展方向，厘清其与政府治理、社区自治之间的关系。笔者认为，网格化管理应该作为政府治理和社区自治的“联接点”，成为公权与私权之间的“缓冲区”。在这过程中，政府不再是社会管理的主导者，而是社会“游戏规则”的制定者和引导者，不是被动的管理者，而是主动的服务者，公民也不再是一味的接受者，而是重要的参与者。通过引入公民参与，由网格化管理转变为网格化治理，实现公民的“自我管理、自我教育、自我服务”，如此，也就减少了侵犯公民隐私权的可能；与此同时，通过公民的广泛参与，加强公民与政府的互动，实现资源在公民与政府之间的双向流动与共享，达到网格化管理中资源共享的最大效用。

5 结语

网格化管理模式作为新时期社会管理创新的典范，一方面顺应公民需求，符合精细化管理的时代要求，另一方面突出运用了先进技术和管理理念，表现出了强大生命力。

然而，事物发展从来不是一帆风顺的，所谓矛盾是推动事物发展的动力。网格化管理模式关于资源共享与隐私保护问题的内在矛盾的出现，是网格化管理发展中的一道坎，也是网格化管理进一步发展的契机。通过技术与管理相融合，有效缓解资源共享与隐私保护的矛盾，进而推动网格化管理与社区自治相配合、政府管理与公民参与相结合，实现由网格化管理向网格化治理迈进，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

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福州大学人才基金项目 (项目编号：XRC201305)。