我国煤层气开采利用存在的问题及建议

■ 靳贝贝

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国煤层气开采利用存在的问题及建议

■ 靳贝贝

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

我国煤层气开采利用现状不容乐观，存在扶持政策落实不到位、煤层气抽采难度增大、煤层气和煤炭矿业权制度不完善、煤层气利用受限制等问题。建议从以下几个方面促进我国煤层气开发利用的进程和产业化发展：(1)理顺煤、气资源开发主体；(2)增强经济政策的扶持力度；(3)加强理论研究和基础设施保障；(4)完善法律和标准体系建设。

煤层气；开采利用；问题；建议

煤层气俗称“煤矿瓦斯”，是与煤炭伴生并以吸附状态储存于煤层内的非常规天然气，主要成份是甲烷（含量可达95%），燃烧值在33.44K J/m3以上，是上好的工业、化工、电力和居民生活燃料。我国煤层气资源丰富，根据国际能源机构（IEA）估计，我国煤层气资源总量约为36.8万亿m3，占全球总量的14%，排名第三。煤矿瓦斯是威胁煤矿安全生产的头号“杀手”，据统计，全国煤矿重大事故中，近70%是由煤矿瓦斯造成的。我国每年煤炭开采过程中有大量煤层气排入大气，不仅浪费了能源，还造成环境污染。2009年9月，全国煤矿瓦斯防治工作会议提出要加强煤层气的合理开发与综合利用，努力将过去困扰煤矿安全生产的煤层气化害为利。在国家相关政策的支持下，煤层气作为新型清洁能源得以规模化开采利用，这个曾经威胁煤矿安全生产的头号“杀手”摇身一变成为能源“新贵”，对我国构建新型、绿色、高效的能源战略体系和保障能源安全具有重要意义。

图1 2005-2013年我国煤层气抽采总产量和利用量（亿m3）

1 我国煤层气开采利用现状

20世纪90年代末，我国先后在山西沁水盆地、河东煤田、安徽两淮煤田等地开展煤层气勘探和开发试验研究。2005年，煤层气总产量约23亿m3，利用量为10亿m3，其中地面抽采量为4.3亿m3，井下抽采量为18.7亿m3，建成煤层气井615座，商业化运营初具规模。截至2013年底，国内煤层气累积打井12547口，煤层气总产量为156亿m3，是2005年的6.8倍，利用量为66亿m3，是2005年的6.6倍。《煤层气开发利用“十二五”规划》提出：“十二五”末，我国煤层气产量将达200-240亿m3，利用率要达到60%以上，但目前我国煤层气开采利用水平不高（图1），近三年，每年煤炭开采过程中约有60-80亿m3（占总量的60%以上）的煤矿瓦斯未加利用排入大气。

据国家能源局统计，2013年第一季度完成煤层气开采利用指标的只有河北、内蒙古、吉林、安徽、贵州、山西、宁夏等7个省（区）。绝大部分省份都没有完成目标，其中湖南煤矿瓦斯利用率不到15%，吉林不足9.5%，云南仅为6.5%，江苏为0，占全国煤层气预测资源量26%的新疆开采利用率也近乎为0。中联煤层气公司、中石化煤层气公司、山西晋煤等煤层气主要开发单位目标完成情况均不理想，利用率同比下降3.1%，降至76.6%。

目前，山西沁水枣园井组、辽宁阜新刘家井组、晋城潘庄等地是地面抽采煤层气的主要地区，煤层气抽采后采取管汇车运输销售，基本上供应附近地区。煤矿瓦斯利用主要集中在抽采量高的国有重点矿区，主要用于煤层气发电、汽车燃料、工业和民用燃料，可以用来生产炭黑、合成甲醇等。近年来，煤层气发电应用和发展较快，国家电网公司经营区域内已有重庆、四川、贵州等10多个省（区、市）建有煤层气发电站，全国煤层气发电装机由2009年的484MW增长至2012年的1100MW。目前，国内乃至世界最大的单个瓦斯发电项目——山西寺河瓦斯发电厂，装机规模120MW，在2007年年底投入运行，年消耗井下煤层气约为1.8-2.1亿m3，年发电量7.2-8.4亿kw h。

2 我国煤层气开采利用存在的主要问题

尽管我国位列煤层气资源大国，开采利用和产业化发展也取得了一些成绩，但是与美国、加拿大、俄罗斯、德国、澳大利亚等发达国家的煤层气产业化发展水平相比，我国煤层气的开采利用水平较低，产业化发展进程缓慢，商业化开发规模小。究其原因，主要表现在政策支持、技术水平、矿业权制度、后期利用等方面。

2.1 扶持政策落实不到位

2006年6月，国务院发布《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，以此为标志，相关部委随即针对煤层气产业的快速发展制定了涉及财税补贴或减免、矿业权管理、发电上网、价格管理等一系列扶植和鼓励政策。2013年9月，国务院再次出台《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》，以适应煤层气产业化发展的新形势。但这些政策颁布后并没有得到很好的落实，或是针对性不强，没有考虑不同地区、不同企业的差异。如国家对开采补贴标准实行相同的政策，对于有些开采难度较大的区块，企业由于投入太大、补贴不足导致其开采积极性降低；地方政府违背相关政策干预煤层气公司供气价格；有些地方政府在给煤层气企业退税时，设置繁琐的审批程序；煤层气发电上网难等。煤层气勘探投资大、开采费用高、产出时间长、成本回收慢，目前的开采利用技术水平还不够成熟，很多项目都难以实现盈利，甚至出现亏损状态。目前财政部对煤层气开采企业的补贴并不高（0.2元/m3），还要被征收企业所得税（25%），导致补贴不足。如果配套扶持政策落实不到位，必然影响企业开采利用初期投资的积极性，进而影响产业的健康发展。

2.2 煤层气抽采难度增大

我国煤层赋存条件较差，普遍存在低储层压力、低渗透和低饱和度的“三低”不利条件，煤矿井下地质条件复杂，煤层气开采环境不稳定。目前，我国煤矿开采平均深度在400-500m，开滦集团赵各庄煤矿、新汶集团孙村煤矿和华丰煤矿、攀枝花大小宝鼎煤矿等矿井开采深度均超过1000m。煤矿开采深度增大，其地应力和瓦斯压力也逐渐增大，抽采难度进一步增大。贵州、四川、重庆等省市高瓦斯矿井较多，煤矿瓦斯含量高、压力大、透气性差，给开采带来难度。另外，深部开采地温较高，煤与瓦斯突出危险较大，井下煤矿瓦斯利用率极低，基本上直接排至空气中。煤层气深部勘探开采技术面临瓶颈、亟需突破，才能够实现和保障煤层气深部资源的大规模开采利用。

2.3 煤层气和煤炭矿业权制度不完善

煤层气和煤炭属于同一储层的共生矿产资源，然而目前煤炭矿业权和煤层气矿业权审批却分设在不同部门，煤层气属于国家一级管理矿种，由国土资源部统一发证，煤炭则是部省两级发证。采煤和采气矿业权管理部门不统一，造成煤层气开采权和煤炭开采权设置重叠，而政府配套的监管力度却不足。一些地方煤层气抽采和煤炭开采发生矛盾和冲突，政府与企业、企业与企业之间缺乏较好的沟通协调机制，既影响了煤层气开采利用的积极性，也影响了煤炭产业的健康发展。还有些地方政府为了眼前利益默许甚至支持无证企业侵权开采煤层气。国家原则上规定先采气再采煤，但实际上难以执行。“矿权”和“气权”的分离，是目前煤层气开发中面临的主要问题之一。

2.4 煤层气利用受限制

目前，煤层气产业链的后期利用环节不顺畅，受到很多因素制约：管道建设跟不上，尤其是长线管网铺设不足，满足不了煤层气资源规模化进入市场的需要。有些开发区块由于缺少必要的输运管道，煤层气被迫排空浪费。目前，我国低浓度煤矿瓦斯的开采利用水平还比较低；煤层气发电上网难、入网价格不高；煤层气开采利用相配套的安全生产、监督管理和行业标准等法律法规体系还不完善，这些问题都影响和制约着煤层气产业的健康发展。另外，我国煤层气目前主要输送气田周边或附近地区，用户主要来源于城市居民及小型LNG（液化天然气）、小型煤层气发电厂等，需求十分有限，利用率较低。

3 思考与建议

3.1 理顺煤、气资源开发主体

煤炭和煤层气是共生矿产资源，无论开采哪一种资源势必会影响到另一种资源的开采。澳大利亚昆士兰州相关法规规定，支持煤炭企业开采其煤炭探矿权范围内的煤层气，对于先取得煤炭开采租借权的煤炭企业，有权开采煤层气。借鉴国外先进经验，为实现煤炭与煤层气共生矿产资源开采利用的最大化，我国应从政策上明确和引导二者共同开发时的主体地位。当煤、气矿业权出现重叠纠纷时，对已设置煤炭采矿权的，支持其综合勘查、开采煤层气；对只设有煤炭采矿权的，应引导煤炭企业与煤层气企业共同制定勘查与开发方案；对于矿区权设置空白区块，应优先配置给具有煤炭和煤层气综合开采技术与能力的单位，推动煤、气一体化开采，促进煤炭和煤层气产业协调、健康发展；对于一些取得煤层气矿业权后长时间“圈而不探、探而不采”的开发单位， 政府应依法收回，重新进行配置。

3.2 增强经济政策的扶持力度

美国政府曾经采取长达23年的经济政策扶持煤层气行业。1980年美国政府制定了《原油意外获利法》对煤层气开发的企业进行税费先征再退再补的政策，同时州政府也出台相应的制度，如宾夕法尼亚洲与西佛吉尼亚洲出台为煤层气勘查开发企业提供贷款、贷款保险、设立风投项目、发行债券等一系列措施。自此，美国的煤层气产量从1983年的7.08亿m3迅速发展到1993年的207亿m3，再到2006年的504亿m3，企业的内部收益也从5.8%升高到22.7%。德国政府2000年制定了《可再生能源法》，规定之后20年时间里对瓦斯发电进行补贴，对发电设备给予优惠、对发电企业进行退税，这一政策使德国的煤层气（瓦斯）利用率迅速提高。经验表明：国家在政策和经济上的扶持和刺激是煤层气发展的主要推动力。国家应当在煤层气开采利用初期实施补贴战略，调整现有的补贴标准，增大企业所得税优惠力度。对不同开发区块、不同类型企业进行财税补贴或减免时应根据实际情况区别对待。此外，应建立煤层气发电和并网的利益共享机制，促使煤层气发电优先上网，同时享受电价补贴。有关部门应充分发挥宏观调控作用，督促落实好支持煤层气发展的政策体系。

3.3 加强理论研究和基础设施保障

重视和加强煤层气开采利用过程中的基础理论研究，支持鼓励煤层气开发单位和科研机构开展煤层气抽采利用重大问题科技攻关与技术创新、关键技术研究、重点装备的研发与推广应用，不断建立以煤层气企业为开采利用主体、市场为导向、产学研相结合的技术保障体系。积极开展对外合作交流，借鉴美国、加拿大、澳大利亚、德国等煤层气开采利用水平较高国家的先进经验和技术，合理引进外资合作开发。在煤层气开采利用水平较高的地区推进示范工程建设。重视煤层气产业链中端和末端基础设施建设，制定科学的煤层气开采利用规划和运输管道设计规划，为煤层气开采利用和市场化开拓提供必要的基础设施支撑。

3.4 完善法律和标准体系建设

煤层气开采利用的重要性和战略意义已逐步凸显，已经作为一个独立的产业应该有比较健全、完善的法律法规体系作保障才能促进其健康发展。只有将其作为独立的战略资源来立法，才能明晰煤层气产业链开采利用涉及各方的权利和义务，使煤层气产业有法可依。另外，还应加强煤层气开采利用产业链中游运输、下游终端利用及安全生产、节能减排等方面的标准建设。注重研究和沟通，努力协调和平衡煤层气的安全生产标准、抽采利用标准和节能减排标准，促进煤层气资源的有效利用。

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The Problems that China Faces in Coal-Bed Methane Development and Utilization and Some Suggestions

JIN Beibei
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

The main problems that China faces in coal-bed methane development and utilization at present include the follow ing: support policies to implement are not in place; it has become more difficult in extracting coal bed gas; mining right system relating coal and coalbed gas is imperfect; and the utilization of coal-bed gas is restricted. On account of this, this paper proposes some measures required for improving the process of coal-bed methane development and utilization, as well as industrial development. These measures lay emphasis on the follow ing: straightening out the main body for coal gas resources development; increasing the support of economic policy; strengthening the theory study and infrastructure assurance; and developing laws and standard system construction.

coal-bed methane; development and utilization; problem; suggestions

F062.1 ；F407.1

C

1672-6995（2014）11-0066-04

2014-10-08；

2014-10-27

靳贝贝（1986-），女，河北省安平县人，中国国土资源经济研究院研究实习员，会计学学士，主要从事财务管理及国土资源经济研究工作。