浙江省生态公益林分类补偿初探

周子贵，汪永红，夏淑芳，张 勇，林生明，郑文达，龚笑飞

（1. 浙江省林业生态工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林业厅，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林业科学研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省开化县林业局，浙江 开化 324300；5. 浙江省临安市林业局，浙江 临安 311300；6. 浙江省遂昌县林业局，浙江 遂昌 323300）

浙江省生态公益林分类补偿初探

周子贵1，汪永红2，夏淑芳3，张 勇1，林生明4，郑文达5，龚笑飞6

（1. 浙江省林业生态工程管理中心，浙江 杭州 310020；2. 浙江省林业厅，浙江 杭州 310020；3. 浙江省林业科学研究院，浙江 杭州 310023；4. 浙江省开化县林业局，浙江 开化 324300；5. 浙江省临安市林业局，浙江 临安 311300；6. 浙江省遂昌县林业局，浙江 遂昌 323300）

概述了浙江省临安市和开化县在不同时期采用的生态公益林分类补偿试点方法，即从“二档分类法”、“三类分类法”到“自然保护区租赁补偿法”的渐变历史，分析了各自的优劣、存在问题和实施成效，并对以后深入开展生态公益林分类补偿，完善森林生态效益补偿机制提出了相关建议。

生态公益林；分类补偿；浙江省

浙江省现有省级以上生态公益林266.67万hm2，其中，国家级生态公益林88.67万hm2，省级生态公益林178万hm2。浙江省委、省政府高度重视生态公益林建设，自2004年建立森林生态效益补偿基金制度以来，连年都将补偿资金发放工作列入为民办实事十大民生工程，并逐步提高补偿标准，从2004年的120元/hm2提高到2013年的315元/hm2。补偿机制的实施标志着我国林业经营思想有了重大转折，森林生态公益价值得到了社会的肯定，生态公益林的建设和管理有了资金来源[1]。但随着补偿标准的不断提高，补偿中一些问题也逐步突显出来。一是自然保护区等特殊区位由于管理严格、补偿水平低，群众抵触情绪较强烈。二是林分质量高的与质量差的补助标准相同，部分生态公益林经营者认为不合理，要求退出并进行采伐的愿望较强。三是由于补偿标准低，群众缺少培育经营生态公益林积极性。在同一个地区，政府规定的单位面积生态公益林补偿标准都一样，没有考虑公益林的树种、林龄、质量、经营要求等因素，这种一刀切的补偿标准显然还不是很公平[2]。在生态公益林补偿机制的建立完善过程中，补偿标准的合理性是补偿机制能够良性运行的关键[3]。为提高生态公益林经营者培育管护的积极性，建立和完善生态公益林分类补偿制度和补偿机制，促进生态公益林建设事业的健康发展和林区社会稳定。针对上述问题，从2007年起，浙江省开始在重点林区的临安市和开化县按“优质优价”的补偿思路实施分类补偿试点，为建立“分类补偿与分档补助相结合，量力而行、分步推进、逐步完善，补偿标准基本合理、补偿资源多元化”的森林生态效益补偿制度探索新路子。

1 分类补偿方法探索

2007年，临安市和开化县分别探索实施二档分类补偿法，该补偿法即依据“区位从重、质量从优、规模从大、管理从严”的划分原则，把生态公益林划分成2个档次，分别采取不同补偿标准。2008年，两地又改用统一的三类分类补偿法，即将生态公益林划分成3种类型实施补偿。2011年，在总结分类补偿试点取得的经验和效果基础上，浙江省开始在省级以上自然保护区推行租赁补偿试点。

1.1 二档分类补偿法

临安市地处太湖和钱塘江两大水系的源头，有生态公益林6.56万hm2；开化县是钱塘江的发源地，浙西地区的重要的生态屏障，有生态公益林面积5.84万hm2。

1.1.1 生态公益林分类划分标准 临安和开化都按照林分质量、区块规模2个指标将当地生态公益林分为“提高档”和“基本档”2类（见表1）。按上述标准划分后，临安“提高档”面积为3.15万hm2，“基本档”为3.41万hm2；开化县“提高档”面积为3.29万hm2，“基本档”为2.55万hm2。

1.1.2 分类补偿标准 “基本档”补偿标准为全省当年的统一标准，即 180元/hm2，“提高档”补偿标准 225元/hm2，两档之间补助相差45元/hm2。“提高档”差额补助资金由省财政拨付。

两地共确定提高档生态公益林面积6.44万hm2，2007年发放补偿资金1 449万元，其中提高差额补助资金289.8万元。从当年试点情况看，“基本档”与“提高档”公益林补助档差偏小，差别难以体现，未能充分调动起“基本档”生态公益林的经营主体改善林分质量的生产积极性。

表1 二档分类补偿法生态公益林划分标准Table 1 Classification of ecological forest for compensation (2 grades)

1.1.3 分类管理要求 对两档生态公益林采取分类管理。提高档实施全面封禁，禁止在其内进行任何形式的采伐和生产经营活动，以及开垦、采石、挖沙、取土等破坏生态公益林的行为，出现滥伐、盗伐及火灾、病虫害等因素影响致使达不到提高档标准的应及时调出。在符合生态公益林管理要求的条件下，基本档可进行合理的更新采伐和抚育经营等生产活动。

1.2 三类分类补偿法

1.2.1 生态公益林分类划分标准 2008年，临安市和开化县在总结2007年各自分类补偿试点的基础上，相互借鉴，并按照省林业主管部门的要求，统一了生态公益林分类划分标准。即先将公益林生态区位分为特殊保护区位、重点保护区位和一般保护区位，再根据林分质量、区块规模和管护要求3个因子，将生态公益林划分为一、二、三类（见表2）。

表2 三类分类补偿法生态公益林划分标准Table 2 Classification of ecological forest for compensation (3 grades)

1.2.2 分类补偿标准 按照三类分类补偿法生态公益林划分标准，一类生态公益林，临安市分布都在清凉峰国家级保护区内，面积为0.37万hm2，开化县都分布在古田山国家级保护区内，面积为0.107万hm2，对划为一类的生态公益林实行租赁管理，临安年租赁资金为465元/hm2，开化为540元/hm2。二类生态公益林，临安市划定面积0.43万hm2，补偿标准为330元/hm2；开化县划定面积1.11万hm2，补偿标准为375元/hm2。三类生态公益林的补偿标准为浙江省当年全省的统一标准225元/hm2。

1.2.3 分类管理要求 对一、二类生态公益林主要采取的措施：一是与经营者签订新的租赁合同和保护协议，保持林分一定期限内的稳定性和自然生长状态，设置宣传标志牌，林缘地带开设生物防火林带实施保护；二是禁止任何形式的采伐、更新及生产经营活动；三是山林必须由保护区或以村为单位实行统一管理，落实专门的护林员，集体林的资金按面积比例落实到户。三类生态公益林按照国家和省有关法规和办法的规定管理，根据林分状况可实施相应的抚育经营及发展林下经济等生产活动。

1.3 自然保护区租赁补偿法

1.3.1 租赁补偿范围 从2011年起，在临安市和开化县实施分类补偿试点经验的基础上，全省开展省级自然保护区生态公益林租赁补偿试点，租赁补偿的范围为省级以上自然保护区核心区和缓冲区内林地权属为集体的生态公益林。2013年，在核心区、缓冲区和实验区全面实施“三区”同步租赁。各自然保护区生态公益林集体林租赁补偿面积见表3。

表3 自然保护区集体林租赁补偿面积Table 3 Compensation for collective forest in nature reserves hm2

1.3.2 租赁补偿标准 自然保护区集体林租赁补偿金即为该生态公益林的森林生态效益补偿资金，补偿标准为498元/hm2，租赁补偿标准保持相对稳定。今后，根据浙江省经济发展水平和社会需求实际，适时调整租赁补偿标准，并按新标准执行。

1.3.3 主要做法

1.3.3.1 明晰产权，登记清册 林权证书是保护区集体林租赁权属的合法凭证。各保护区以村为单位分别摸清集体统管山、责任山、自留山的林种、面积、权属以及经营权流转的情况，并登记清册，落实到村（组）、农户（经营者），落实到小班地块。

1.3.3.2 讨论决议，签订合同 自留山、责任山的农户及流转的经营者，首先与村委会签订委托租赁决议书，再由村委会统一与自然保护区管理机构签订租赁补偿合同；对于村（组）集体统管山，在村（组）民代表会议上通过集体林租赁决议后，由村委会（组统管山委托村）统一签定租赁补偿合同。

1.3.3.3 制定租赁补偿资金使用管理办法 租赁补偿资金按照《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》中关于补偿资金发放规定程序发放。租赁补偿资金分为管护资金和租金两部分，其中管护资金直接拨付到保护区管理机构账户，由保护区管理机构统筹安排，用于护林及相应的管护设施支出。自留山、责任山及流转经营的山林，租金直接拨付到该农户（流转经营者）资金账户。村（组）集体统管的山林，租金直接拨付村（组）集体账户，由村（组）完善利益分配制度，制定使用管理细则，并实施设置专帐、单独核算、登记造册、认领签收制度，确保专款专用；租金使用管理细则应经村（组）民三分之二以上成员或村（组）民代表大会三分之二以上代表同意；除兴办公益事业和必要的开支外，直接分配给相关农户的比例原则上不少于70%。

1.3.3.4 租赁管护要求 租赁山林统一由自然保护区管理机构经营管理，并严格执行保护区有关法律法规规定，林农不得实施采伐和及其任何形式的生产活动；护林员统一由保护区管理机构聘用；保护区管理机构对租赁补偿山林边界，用水泥桩进行确界立标，与各村共同协作，通过加强宣传、制定村护林公约、增加护林员、设立护林管理站等方法加强管护。

2 分类补偿试点成效

2.1 “按质论价”的思想得以深入

生态公益林补偿资金一直以“平均主义”的方式发放，林分质量好差的补偿标准没有区别，补偿资金使用效率没有充分发挥，也没有体现损失越大补偿越多的原则。通过分类补偿试点工作，向公益林经营者、所有者传达了一个“优质优价”的信号，高质量高补偿的思想在干部群众中有了一定的认识，对提高保护和建设公益林积极性有一定的触动。

2.2 增加了林农收入，调动了经营培育积极性

实施分类补偿，由于“提高档”及一、二类生态公益林的补偿标准增加了，从而增加了林农的收入。如2007年开化县提高档的补偿标准1hm2增加了45元，林农和村集体收入增加了148.2万元，2008年增加了199.91万元。提高补偿标准，一定程度上调动了经营主体经营管护的积极性，并能促使开展经营抚育管理，改善提高林分质量。

2.3 促进管理方式多样化，有助于生态公益林的动态管理

实施分类补偿，对不同级别的生态公益林采用不同的分级管理方式。如一、二类生态公益林禁止进行采伐、禁止开展经营性活动、限制进行生态公益林变更调整等；而对三类生态公益林可以实施适当的经营抚育、更新采伐等，促进生态公益林管理方式多样化。同时，在掌握现有生态公益林林分质量结构的基础上，通过不同的建设管护措施，实施动态管理，使逐步实现生态功能的最大化成为可能。

2.4 有力推动了集体林林权制度改革

如保护区的租赁补偿，从山林权属确认、产权明晰登记、租赁委托决议、签定租赁合同、补偿利益分配，到补偿资金发放、资金使用管理等，都按照林权制度改革“山定界、林定权、人定心”的基本要求，确保登记数据准确、人地证相符、权属明确，维护了农民利益，推动了林权制度改革。

2.5 对保护区建设管理有积极促进作用

保护区租赁补偿制度促使划入自然保护区严格管理的集体林从无偿使用、低标准补助到较高标准补偿的转变，森林统一由保护区实施管理，林农要求实施采伐经营、改变林地性质用途等诉求少了，促进了资源的保护管理。同时通过山林定权划分，明确产权，减少了纠纷，确保了林区的团结稳定。

3 讨论与建议

（1）分类补偿是解决、摈除森林生态效益补偿“平均主义”问题，推行林分“优质优价”行之有效的办法，也是不断完善补偿基金制度的重要内容。浙江省采用“二档分类补偿法”、“三类分类补偿法”和“保护区租赁补偿法”对分类补偿进行了试点探索，从试点结果来看，“二档分类补偿法”过于简单，补助档差偏小，差别难以体现，“三类分类补偿法”和“保护区租赁补偿法”取得了明显的效果，特别是“保护区租赁补偿法”，利用较小的财政资金投入，获取了巨大的社会效应，既保障林农利益，又促进了保护区建设与保护管理，维护了林区的稳定，值得进一步推广实施。

（2）分类补偿推广还存在一定难度，措施有待进一步完善。公益林补偿标准是森林生态效益补偿的一个重点，也是一个难点，国内林业管理人员和相关学者意见也不一致[4]。一是生态公益林分类标准实施有一定的难度。如优质林分面积占比，阔叶林、混交林占比、林分郁闭度、林分平均胸径、树高、蓄积等林分质量属动态变化过程，分一定年度的审定，工作量偏大，较难实施。二是补偿标准差别多大较为合适及带动性强弱也很难确定。2007年临安市和开化县两地的“基本档”和“提高档”的档差偏小，对促进林分质量提高的作用不明显，而差距太大，会形成不同类型间林农的矛盾，容易造成社会的不稳定。同时山区与平原林农对林木的依赖性不同，其相应的补偿标准没有充分考虑，这些都有待进一步研究。三是分类标准有待完善。两地生态公益林分类主要是按照区位、林分质量、区块规模和管护质量或措施来划分的，如果按林分质量评价指标（包括物种多样性、林分郁闭度、群落层次、植被盖度等）制订，实际操作的工作量和成本将更大，如何制订统一的、可操作性的生态公益林分类的标准，有待进一步研究完善。四是保护区实施了“租赁补偿法”，而与保护区一样管理相对严格的林分，未实施较高的补偿，仍会产生一定的矛盾和问题。如国家一级生态公益林、国家级风景区与森林公园、重要水源保护区源头的生态公益林等。

（3）为完善森林生态效益补偿基金管理制度，激励经营者管护与培育好生态公益林，促进生态公益林提质增效，确保完成林业“双增”目标，推进生态文明建设，对进一步实施分类补偿提出几点建议：

一是完善并推广实施“三类分类补偿法”。以开化、临安试点“三类分类补偿法”为基础，把生态公益林分为一、二、三类实施分类补偿，科学、合理地修订与完善分类的标准与指标。建议以区位分类为主，将自然保护区、国家及省一级生态公益林、国家级风景区与森林公园、重要水源保护区源头等地的生态公益林，列入一类生态公益林；以林分质量分类为主，将重要江河源头及两岸、高速公路、铁路及国省道两侧、大中型水库周围、以及自然保护小区等区位中的优质高效林，划为二类生态公益林。从保护的要求看，一类生态公益林是严禁采伐、严格管理的，可在自然保护区租赁补偿基础上，逐步推行政府租赁的形式。

二是把握好“分类补偿”的几个原则。生态公益林补偿标准的高低直接影响经营者对生态公益林经营、管护、投入的积极性[6]，因此，①有利于社会和谐原则。实施分类补偿制度改革，会产生利益的重新分配问题。因此，必须在科学分类的基础上，严格按标准划分，减少人为影响因素，合理拉开补偿差距，以经营者矛盾最小化、构建和谐社会为目标，避免产生新的不稳定。②有利于提质增效原则。“分类补偿”的目的是为了积极引导、鼓励经营者经营提高林分质量。因此，在实施中应始终贯彻按质论价的原则，在确保重要生态区位、生态脆弱地带得到有效保护的同时，将一些规模大、林相好、树种结构合理的林分纳入提高补偿对象，促使经营者经营好生态公益林。③有利于加强管护原则。公益林的质量是动态变化的，管护工作对质量的变化起着至关重要的作用。因此，实施分类补偿应进一步完善管护机制，提高管护水平，确保生态公益林建设的成效。④具有可操作性原则。分类补偿是一项系统工程，牵涉到生态公益林的林分质量、不同类别标准的确定等问题。因此在实施中，以标准明确、方法简明、便于操作为基本要求，特别要注重具有普遍的指导意义。

三是逐步拉开差距，确保分类补偿连续性。开化县试点时采用一、二、三类生态公益林补偿标准分别为402.5元/hm2、375元/hm2和225元/hm2（2008年全省统一补偿标准），从当时情况来看，还是比较合适的。但随着生态公益林整体补偿的逐步提高（2013年全省统一补偿标准已提到315元/hm2），分类间的差距又渐变成不明显。因此，应及时调整一、二类生态公益林的补偿标准，并逐步拉开各类之间标准差距。建议同期二类与三类、一类与二类生态公益林间的补偿差额各增加150 ~ 300元/hm2，这样，既可保证生态公益林补偿制度的连续性和普适性，又体现 “分档补偿”的政策目标。另外，随着林分变化情况，各类生态公益林应根据分类标准进行动态评价调整，做到优进劣退，调整间隔期以3-5 a左右为宜。

四是建立与“分类补偿”相适应的公益林管理制度。目前，分类补偿与分类补偿标准的理论研究和实证研究都不够充分，需进一步的深入[6]，陈钦等提出了分类、分阶段补偿标准的研究思路[7]。我们要在总结试点经验的基础上，制定出台“浙江省生态公益林分类标准”、“浙江省生态公益林政府租赁办法”、“浙江省生态公益林分类补偿办法”等规定规程，规范分类补偿实施管理，为分类补偿的理论研究提供依据。另外，还必须加强宣传，增强林农对该项政策的认知度，使“分类补偿”补偿制度真正深入人心。

[1] 张志云，郭正福. 生态公益林补偿标准的确定[J]. 亚热带资源与环境学报，2010，5（3）：19－24.

[2] 高建中. 中国森林生态产品补偿标准五阶段论[J]. 林业经济问题，2009，29（2）：173－176.

[3] 张眉，刘伟平. 我国生态公益林补偿标准问题探讨[J]. 世界林业研究，2010，23（3）：69－72.

[4] 石道金. 99中国会计学会林业分会南方片学术研讨会综述[J]. 林业财务与会计，1999（6）：3－4.

[5] 蓝成云，左光辉，李锡泉. 生态公益林等级补偿的思考[J]. 湖南林业科技，2011，38（5）：61－64.

[6] 孔凡斌. 试论森林生态补偿制度的政策理论、对象和实现途径[J]. 西北林学院学报，2003，18（2）：101－104.

[7] 陈钦，李铮媚，李鸣. 生态公益林生态补偿标准研究综述[J]. 生态经济（学术版），2012（1）：394－396.

ZHOU Zi-gui1，WANG Yong-hong2，XIA Shu-fang3，ZHANG Yong1，
LIN Sheng-ming4，ZHENG Wen-da5，GONG Xiao-fei6
（1. Zhejiang Forestry Ecological Engineering Center, Hangzhou 310020, China; 2. Zhejiang Forestry Department, Hangzhou 310020, China; 3. Zhejiang Forestry Academy, Hangzhou 310023, China; 4. Kaihua Forestry Bureau of Zhejiang, Kaihua 324300, China; 5. Lin’an Forestry Bureau of Zhejiang, Lin’an 311300, China; 6. Suichang Forestry Bureau of Zhejiang, Suichang 323300, China）

Preliminary Study on Classified Compensation of Ecological Forests in Zhejiang Province

Presentation was made on classified compensation methods of ecological forests at different periods in Lin’an and Kaihua of Zhejiang province. Advantages and challenges of different methods were analyzed, and suggestions were offered for improve the system in Zhejiang province.

ecological forest; classified compensation; Zhejiang province

1001-3776（2014）05-0072-06

2014-03-14；

2014-06-12

周子贵（1962－），男，浙江永康人，高级工程师，硕士，从事林业生态工程管理。

S718.57

A