把所有者和管理者分开

黄小虎

水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等等，都属于自然资源。经济学理论把它们统称为土地。党的十八届三中全会《决定》提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”这是党中央对国家治理思路的一个重大调整，习近平总书记在十八届三中全会上，专门对此作了说明。他指出：“全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”他还指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”

一、进行自然资源管理改革，关键在于解决所有权与管理权不分问题

在我国，自然资源有的属于全民所有（即国有），有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有者与管理者是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”、“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是由此引起的。

1. 政府行政监管的目标难以实现。

例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，使得地方政府只有不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。

2. 容易出现侵害老百姓利益的现象。

仍以土地管理为例，由于政府经营土地成为城市建设的主要资金来源，为了保证政府经营土地的收入，农村、农民成为首当其冲的利益受损者。有关制度一方面规定，按农地价格支付征地补偿费，农民不能分享土地增值收益；另一方面又规定，不管是基础性、公益性建设，还是经营性项目用地，一律实行政府征地，不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民凭借土地资产自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利。这些制度和规定，实质是利用管理者权力谋取所有者利益，走的依然是农村支持城市的发展道路，势必受到农民的强烈抵制，激化社会矛盾。广大城市居民特别是工薪阶层，也是政府经营土地的利益受损者。基础性、公益性用地，政府是净投入；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；而经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多地积聚一些建设资金。由于现行住房制度的设计，没有对普通自住性需求的单独供应渠道，迫使自住性需求挤到开发商的供应渠道里，与投资、投机需求竞争。在这种情况下，土地“招、拍、挂”不断推高地价、抬升房价，大大超出了自住性需求的购买能力，引发严重的民生问题。

3. 积聚社会金融风险。

土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金的，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿；如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。

从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或若干个人的负债与之相对应。所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象的说法，就是“寅吃卯粮”。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近几年越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还。目前，土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有些地方一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。一些地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。土地金融与正常的政府债不同，是银行资金“大搬家”，挤压了民间的融资空间，不利于搞活经济。

二、落实自然资源管理改革思路，需要消除一些疑虑

党的十八届三中全会的《决定》明确了把所有者权利和行政监管权力分开的改革思路。落实这一改革思路，就要改变现行的全民所有的土地、森林、矿产、水域、海洋、滩涂等自然资源的所有者代表职能，与政府对自然资源的行政监管职能混在一起的状况，把前者从相关的行政管理权力中剥离出来，组建专门机构，代表国家行使对全民所有的自然资源的所有者权利。国家的所有者权利与其他市场主体（集体、企业、个人）的合法财产权利一样，受政府相关行政管理权力的平等保护。同时，政府对无论全民所有的还是集体所有的自然资源，均按统一的规则进行监管。

中央的这一改革思路高屋建瓴，抓住了问题的核心与关键。但是社会上乃至党内和干部队伍中，仍有一些人对此心存疑虑。有人担心，政府不再经营土地，会影响地方的经济发展，认为这是“自毁长城”；有人担心，国家征地参照市场价公平补偿，会产生新的“暴富”群体，不能惠及全体农民；有人担心，赋予农村集体建设用地与国有土地平等进入市场的权利，会使农民在利益驱使下，不遵守国家规划，不服从土地用途管制，会助长权贵集团的土地投机兼并，还会助长农村基层干部贪赃枉法、胡作非为，等等。

实事求是地说，这些担心并非全无道理，有些情况确实可能发生。当前，中央尚未具体部署实施改革，把可能发生的问题提出来，有助于大家想得更周到全面一些，避免或减少一哄而起的混乱。但必须指出的是，有的人之所以提出种种担心，其实是对中央的改革思路持怀疑甚至反对态度。

他们没有看到，党的十八届三中全会决定提出的，是综合改革方案，某个单项改革可能产生的问题，会通过其他改革措施加以避免或纠正。例如，所有者权利和管理者权力分开以后，虽然政府的行政管理部门没有了经营土地的收入，但财税制度改革的推进，可以更好地保证政府履行职责所需的财力，投资体制改革可以扩大地方建设资金的来源，地方的发展会更加健康、可持续。

他们更没有看到，当前改革的主要任务是解决好政府与市场的关系问题，对政府的行为加强规范。地方政府集“裁判员”、“运动员”于一身，权力失去制约，势必促使一些干部滋长无所不能的观念和为所欲为的霸气，从根本上颠倒“公仆”与“主人”的关系。只有按照中央领导再三强调的那样，以“壮士断腕”的气概，坚决破除利益的藩篱，我们的政府才能不脱离群众，才能有强大的公信力。政府行为规范了，发生在民间和老百姓身上的任何问题，都不难解决。

三、推进自然资源管理改革，需要破除部门分割管理体制

习近平总书记在十八届三中全会上的讲话，精辟地分析了现行自然资源管理体制的弊端。他说：“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”总书记的分析，点明了现行体制的要害是顾此失彼，相互掣肘，无法形成合力。下面，试举若干具体表现：

1. 难以彻底摸清自然资源的“家底”。

在部门分管体制下，每个部门都要编制全国性的规划，为此都要搞全国性的资源调查。但由于各个部门使用不同的调查技术，采取不同的技术标准，调查的结果差异很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据详查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门发布消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果！由于国家对“退耕还林”的每一亩，都支付定额财政补贴，因而林业部门的这个数是有依据的。于是，上至政府领导下至有关各界都很困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要搞第二次调查。现在第二次土地调查的结果已经公布，用这个最新的数据来衡量，恐怕其他部门的有些数据又成了一笔糊涂账。

2. 容易产生监管盲点。

例如，广义的环境保护，应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化进行监管。但在部门分管体制下，土地管理部门负责管理土地利用，环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保，由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保（保发展，保耕地）”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低丘缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地，只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡，这些未利用地发挥着极其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡，将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。

3. 部门的监管相互冲突。

由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。例如，土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门则可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于在有些地方，发生了森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。产生这些问题，固然与各部门工作人员的素质有关系，但根本原因还在于管理体制不合理。正如习近平总书记所指出的：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

四、对于自然资源管理体制改革的具体设想

1. 成立专门从事国有自然资源资产管理的部门。

我国从计划经济转变为市场经济，有两大难点必须解决好。一是国有企业如何脱离政府的干预和保护，成为与其他多种所有制企业平等竞争的市场主体，同时国家的所有者权益不能受到损害；二是属于全民所有的自然资源资产，如何正确地进入市场，既不损害其他市场主体的利益，又能切实保护资源可持续利用。目前，国有企业的改革已经取得很大进展，政府对企业的直接干预和保护已经大为减少，成立国有资产管理委员会代表国家行使出资人的权利，并统筹谋划、指导企业的发展，进一步理顺了政府与企业的关系。尽管行业垄断等不少问题仍有待解决，但改革的方向明确，路径比较清晰。相比国企改革，在国有自然资源资产管理体制上，所有者权利与政府的行政权力结合得越来越紧，行政权力甚至成了所有者权利的附庸。

按照十八届三中全会的自然资源资产管理体制改革精神，可以考虑参考国企改革的经验，组建国有自然资源资产管理部门（以下简称国自部门），代表国家对属于全民所有的自然资源资产行使所有者权利。这种国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。

有些自然资源资产，如重要矿产资源和水利资源的有偿使用，由中央国自部门直接管理；有些资产如国有土地使用权的划拨、出租、出让、入股、联营，一般性矿产资源和水资源的有偿使用等，可由中央国自部门责成或委托地方国自部门管理。另外，基础性、公益性建设需要征收农村集体所有的土地或其他自然资源资产，可由国自部门与集体和农民协商，参照市场价格公平补偿。全民所有的自然资源资产的收益，属于全体人民，应当上缴中央财政，纳入基金管理，按规定用途统一安排使用。因此，国自系统宜实行垂直领导体制。

国有自然资源资产的保值、增值，是国自部门的一项职责，但不一定是最主要的职责。最主要的职责应当是在政府相关部门的监管下，使自然资源得到合理利用和切实保护。所谓合理利用，包括用全民所有的自然资源保障民生。例如，对于保障性住房和普通的自住性住房，应该保障供应土地。

2. 组建对国土范围内所有自然资源进行监管的部门。

这个新组建的自然资源管理部门第一位的任务，应该是会同国家发改委、住建部、农业部等，编制新的国土规划，包括主体功能分区（含主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区），城乡建设和重要生产力布局，重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排，等等。这个规划，与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近中期规划，是国土规划的阶段性实施。有了这两个规划，现在的许多部门规划就没有必要保留了。少数必须保留的部门规划及一些重要的区域发展规划，必须接受国土规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，则是全国性规划的延伸和细化。

接下来的任务，就是依据国土规划实施空间用途管制，既合理利用资源，又切实保护资源和生态环境。这可能是这个新组建部门的最重要的日常工作。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图，因为比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。现行分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划图和城市规划图能落实到宗地上，可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能实施空间用途管制的规划图。此外，空间用途管制也包括耕地保护、生态环境保护等重要内容。

制定自然资源资产市场交易规则，也是这个部门的重要职责。要对各种自然资源资产的出让、出租、入股、联营、抵押、转让、转租等市场交易活动进行监管，保证市场的公平、公正，以及完善国家征地制度，保护农民的财产权利。市场监管的基础是产权保护，可以考虑在这个部门内设立不动产登记机关。由于这项工作十分庞杂，而且不仅仅涉及自然资源资产，也可以考虑登记机关单独设立。对自然资源资产的收益征税，例如流转环节的增值税、保有环节的不动产税等，主要是财税部门的职责，但自然资源管理部门也有积极配合的责任。

（作者：中国土地学会副理事长）

责任编辑：吴 强