玉宇澄清万里埃

文/刘婷婷 欧阳晨雨

西方国家的大气治理之路

到过发达国家的人，往往感叹其优美洁净的环境，认为“外国月亮更圆”者，其实也不在少数。抛开崇洋媚外之嫌，没有任何雾霾的大气环境下，月亮不仅更圆，也更清晰。

然而，从工业革命走来的西方发达国家，也备尝环境污染的苦果。只是“大江歌罢掉头东”后，方才实现了人与环境的和谐发展。从马斯河谷到伦敦烟雾事件，再到洛杉矶光化学烟雾事件，大气污染的警笛早已响起，立法成为有力的法宝利器。

从马斯河谷到伦敦的深刻教训

从1930年12月1日开始，比利时被一片大雾所覆盖。在工业云集的该国马斯河谷地区出现逆温层，雾层尤其浓厚。在这种气候反常变化的第三天，当地居民有数千人呼吸道发病，出现流泪、喉痛、声嘶、咳嗽、呼吸短促、胸口窒闷、恶心、呕吐等症状。

在这起污染事件中，共导致63人死亡，为同期正常死亡人数的10余倍，死者多为年老和有慢性心脏病与肺病的患者，竟然许多家畜也未能幸免于难。尸体解剖结果证实，刺激性化学物质损害呼吸道内壁是致死原因。

在马斯河谷事件发生的次年，曾有人指出“如果这起事件发生在伦敦，那么伦敦公务局将为3200人的死亡负责”。极其不幸的是，此话被言中，22年后的伦敦烟雾事件，后果更为严重。

1952年12月5日开始，逆温层笼罩伦敦，连续数日寂静无风。由于毒雾的影响，不仅大批航班取消，甚至白天汽车在公路上行驶，都必须开着大灯。因人们看不见舞台，室外音乐会也取消了。

当时，伦敦正举办一场品牌牛展览会，350头牛中有52头严重中毒，14头奄奄一息，1头当场死亡。伦敦市民也对毒雾产生反应，许多人感到呼吸困难、眼睛刺痛，发生哮喘、咳嗽等呼吸道症状的病人明显增多，进而死亡率陡增。

从12月5日到12月8日，短短四天里，伦敦市死亡人数达4000人。12月9日之后，由于天气变化，毒雾逐渐消散，但在此之后两个月内，又有近8000人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。与历年同期相比，多死亡3000—4000人。

1952年伦敦烟雾事件，是20世纪重大环境灾害事件之一，被作为煤烟型空气污染的典型案例，进入多部环境科学教科书。但是，这起烟雾事件并非首次发生。据史料记载，伦敦最早的有毒烟雾事件可追溯至1837年2月，至少200名伦敦市民因此死亡。

1952年的这起悲剧性事件，引起当局的重视，成为解决大气污染的契机。经过认真分析研究，英国政府出台多项燃料使用规范，制定禁止工厂排烟的基准，1954年制定《伦敦市法》，1956年与1968年出台了《大气净化法》。

不过，尽管采取了有力的立法举措，但是环境污染的惯性还在继续。1956年、1957年和1962年，又连续发生了多达12次严重的烟雾事件，直到1965年后，有毒烟雾才从伦敦销声匿迹。

欧盟：清洁空气的一揽子计划

比利时和英国的深刻教训，得到了欧盟的认真汲取。在过去30年里，欧盟着力建立一整套立法框架，积极控制空气污染物。尤其在过去10年里，二氧化硫排放量下降了80%到90%。1999年，欧盟首次颁布空气质量标准指令，要求各成员国强制执行。根据2008年新指令，到2020年，欧盟各成员国PM2.5含量须在2010年的基础上，平均降低20%；到2015年将城市地区的PM2 .5控制在年平均浓度20微克/立方米以下。

2013年，欧盟还制定了清洁空气的一揽子计划，对主要空气污染物制定了更为严格的排放上限，预期到2030年可减少5.8万人非自然死亡，12.3万平方公里的生态系统免于氮污染，1.9万平方公里的森林生态系统免于酸性侵蚀。

除立法对空气指标进行限制外，欧盟还采取有力措施，就污染问题进行问责。按照欧盟规定，在对违规现象提出通报批评或警告后，相关成员国须及时回复，并在欧委会书面警告后两个月内准备应诉。一旦进入法律程序，成员国将面临巨额经济损失。

2014年2月20日，欧委会就指控英国，违反了欧盟二氧化氮排放标准，如果英国汽车排放超标没有更严格的治理措施，将面临欧洲法院的判罚。除了英国，欧盟还要求卢森堡、比利时、葡萄牙等国在治理大气污染方面采取更加积极的改进措施。

美国：里程碑式的清洁空气法案

美国洛杉矶光化学烟雾事件，甚至早于伦敦。从上世纪40年代初开始，每年从夏季至早秋，只要是晴朗日子，洛杉矶上空就会出现浅蓝色烟雾，使人眼睛发红，咽喉疼痛，呼吸憋闷、头昏、头痛。

1943年以后，这种烟雾更加肆虐。仅1950－1951年，美国因大气污染造成的损失就达15亿美元。1955年，因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上的老人达400多人；1970年，约有75%以上的市民患上了红眼病。

为了查出导致事件的真正原因，有关方面作了积极努力，甚至招募专家学者研究烟雾成因。1950年，加利福尼亚州科技中心的著名生物学家哈根·史密斯发表论文《洛杉矶空气污染问题》指出，机动车尾气污染才是洛杉矶光化学烟雾的罪魁祸首。

光化学烟雾不仅是洛杉矶独有。1948年10月，美国宾夕法尼亚州工业小镇多诺拉发生一起严重的雾霾污染事件，两天内造成20人死亡，7000人致病。1953年11月的一场雾霾导致纽约至少170人死亡；1963年“伦敦杀人雾”侵入纽约，夺去至少200条生命；1966年11月底，一场黑色雾霾笼罩纽约长达数天，至少169人因雾霾而死亡。1974年5月，华盛顿特区的雾霾天气持续近三个月。

为了克服化学烟雾，美国举起了法律的达摩克利斯之剑。1955年7月14日，美国国会通过联邦第一部空气污染防治法律——《空气污染控制法》。1960年，美国政府制定《联邦机动车法》，旨在应对机动车辆造成的空气污染。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终促成了1970年具有里程碑意义的《清洁空气法》修正案。

通过持之以恒的努力，美国形成了以联邦《清洁空气法》为基本法、由《空气污染控制法》和《大气质量标准法》构成的专门法律体系。在立法博弈中，联邦政府有关权力得到加强，全美统一空气质量标准得以建立。

特别是从1997年开始，美国设立了一套专门针对PM2.5的新标准以及监测站点，全天候24小时对空气质量监测，关于PM2.5标准在逐步提高。1997年，美国发布PM2.5级标准的时候，年均值为15微克/立方米，日均值为65微克/立方米。事隔10年修改这个标准之时，日均值到了35微克/立方米。

正是这种近乎苛刻的严格标准，推动了美国大气环境好转。从上世纪到现在，美国空气质量已获得极大改善。美国环保署近期报告显示，40多年经济总量翻了两倍，空气污染却降低了70%。

日本：“排污企业没有出路”成全民共识

上世纪六七十年代，日本也曾遭遇严重的空气污染问题。位于日本伊势湾西岸的四日市，1955至1963年间，相继兴建了三座石油化工联合企业，每年排出大量的硫氧化物、碳氢化物、氮氧化物和飘尘等污染物，造成大气严重污染。据四日市医师会调查资料证明，在严重污染的盐浜地区，患支气管哮喘的人数比非污染的对照区高2至3倍。

1967年后，日本相继制定《公害对策基本法》、《大气污染防止法》，对排放物中一氧化碳、碳化氢、氮氧化物和颗粒物含量进行严格限制。1970年，日本国会对《大气污染防止法》和《水质污浊防治法》进行修订，特别是删除了“经济调和条款”。次年，环境厅得以增设，环保执法力度进一步加大。

随着相关环保法律的出台，日本政府加大惩罚力度，引入“直罚制”。有关部门在对排污企业检查发现，如果存在违反环保法律行为，可直接实施包括作为刑事案件立案等惩罚措施，无需先发出“改善命令”。

与中国有关公益诉讼踯躅不前的局面大相径庭，依据日本《公害纷争处理法》，几乎所有公害受害者提起的诉讼结果，基本都是排污企业败诉。正是这些鲜活案例教育了日本民众和企业，使得“排污企业没有出路”，成为全日本共识。由此带来的是，环境的全面改善，雾霾开始远离城市。

然而，悲催的是，在大洋的彼岸，令人窒息的雾霾仍包围着大小城池，还好，实质性的变革已经开始。