内蒙古向北开放对策研究

王小平

内容摘要：党的十八大提出“全面深化改革开放”，《国家“十二五”规划纲要》提出“把内蒙古建成向东北亚开放的重要枢纽”。2011年6月国务院颁发的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》确定内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡的战略地位，本文对内蒙古向北开放的现状和存在问题进行了剖析，提出内蒙古向北开放的战略定位及对策建议。

关键词：内蒙古 向北开放 对策建议

内蒙古地处祖国北疆，与俄罗斯和蒙古国有着4221公里的国境线（分别为1067公里和3193公里），区内有18个对外开放口岸，有7个与俄罗斯相对应，有11个与蒙古国相对应，分别分布在边境14个旗（市）。两条欧亚铁路分别经由满洲里、二连浩特通往俄罗斯和蒙古国，是中国通往整个欧洲最便捷的陆路国际大通道。《国家“十二五”规划纲要》提出 “把内蒙古建成向东北亚开放的重要枢纽”。2011年6月国务院颁发的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》确定内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡的战略地位，提出加强口岸建设，支持扩大对外经贸合作，大力发展外向型经济，建立各类边境经济贸易区，打造开放合作平台，由国家发改委牵头正在编制《黑龙江和内蒙古东部部分地区沿边开发开放带发展规划》，这将为内蒙古扩大向北开放提供有力的发展条件。

内蒙古向北开放的发展现状

改革开放以来，内蒙古向北开放经历了三个阶段：第一阶段：1978-1991年，这一时期为探索阶段，由易货贸易开始开展双边贸易。第二阶段：1992-1999年，这一时期为起步阶段，在一般贸易基础上，开启边境贸易，辅以国际劳务合作。第三阶段：2000年至今，这一时期为发展阶段，中俄、中蒙分别建立了战略伙伴关系，双边政府就边境共同开发达成共识，在贸易、合作的基础上，加强了双向投资和共同开发，进入全面合作的新阶段。如今内蒙古向北开放力度进一步加大，与俄罗斯、蒙古国的区域经贸合作不断深化。2013年，内蒙古进出口总额119.93亿美元，其中边境小额贸易进出口40.3亿美元，对蒙古贸易额31.56亿美元，同比下降3.2%，占全区进出口总额26.3%，其中对蒙古出口11.45亿美元，同比增长8.6%，自蒙进口20.11亿美元，同比下降8.8%，下降的主要原因是进口煤炭数量和金额分别下降16.9%和25.3%。对俄罗斯贸易额26.26亿美元，同比下降3.8%，主要是木材和钾肥分别下降14.7%和10.7%；2013年，内蒙古口岸进出境货运量6798.9万吨，同比增长1%。其中对俄口岸进出境货运量为3031.7万吨，同比增长6.9%；对蒙口岸进出境货运量为3293.2万吨，同比下降5.2%。向俄、蒙“走出去”企业的主要业务以矿产资源开发、地质勘查、木材加工、森林采伐、房地产开发为主。 向北开放的思路不断完善。从“改革、开放、开发”三位一体的方针到“东联、北开、西出”的战略重点；从单纯依赖口岸到全面利用口岸；从传统的对外贸易到新型的对外合作；从主要出口日常用品到引进资源进行加工；从小型的民间往来到经常的官员互访，都在不同的领域、不同的层面和不同的内涵上，拓展完善的向北开放思路。

内蒙古向北开放的优劣势分析

（一）内蒙古向北开放的有利因素

内蒙古扩大对俄、蒙开发开放具有得天独厚的地方优势，主要体现为：

1.区位优势。内蒙古与俄、蒙两国边境有4221公里的边境线，有铁路、公路、空港共19处，分别拥有中俄最大口岸满洲里和中蒙最大口岸二连浩特，有发展最快的策克、甘其毛都，已经形成了铁路、公路、航空三位一体的立体化口岸及交通、物流、通信体系。

2.传统和文化优势。中俄、中蒙之间的友谊源远流长，民间交往频繁。内蒙古分别和两国之间边境经贸往来、地区合作、文化交流十分密切，经济相互依存度及相互关联度较高，联系渠道十分通畅。内蒙古主体民族与蒙古国民族同种同族，姻亲相连，语言文化相通，交往甚密。内蒙古境内的俄罗斯族后裔与俄罗斯人在语言、宗教、风俗习惯上有共同之处，具备良好的国际经济合作和贸易往来的人文基础和条件。

3.经济结构互补。中俄、中蒙存在产业结构、市场结构的差异性和经济技术的互补性，经济合作潜力巨大。俄罗斯亚洲部分重工业发达、轻工业落后的畸形产业结构。而蒙古国经济欠发达，部分地区还很落后，需要从中国及内蒙古进口相当数量的水泥、平板玻璃、机械设备、轻纺制品、农产品、蔬菜等产品，以及建筑、农业种植等劳动力和技术服务。内蒙古对俄、蒙形成了劳动、资本、工农生产能力以及日用商品等出口能力。俄、蒙两国资源丰富，内蒙古短缺的金属矿产品、原油、木材、焦煤等产品，通过直接进口或联合开发可以获得较大比较效益，能源、资源以及初级产品强劲需求，构成了俄、蒙出口贸易的巨大市场空间。经济结构的互补性，为双方提供了巨大的合作空间。

4.政策优势。国家强有力的支持是实施向北开放的最大优势。内蒙古享受国家西部大开发的优惠政策、东北振兴优惠政策、少数民族地区相关优惠政策，还享受国务院“21号文件” 提出的“先行先试、优先发展”的政策。地方政府如何把握和用活用好这些政策，引导市场和企业在向北开放中大有作为，是地方政府执政的关键所在。

（二）内蒙古向北开放的不利因素

1.内蒙古边疆地区经济发展相对滞后，产业支撑力度不足，区域结构不尽合理。经济结构依托资源型产业，企业规模较小，经济积聚效应不明显，中心城市发育缓慢，经济辐射能力较弱。科技创新能力不强，产业竞争能力不足；农、牧、林业基础薄弱，工业整体水平不高，服务业发展滞后，生产要素流动动力不足；城乡居民收入增长相对缓慢，经济社会发展不够协调。边境地区产业机构不尽合理，以俄、蒙资源为依托的加工业尚未形成，现在主要依靠货物贸易和旅游贸易，产品附加值不高，发展后劲不足。

2.合作对象国或地区人口稀少，经济发展缓慢，难以形成旺盛的市场需要和经济集聚效应。俄罗斯东部地区属于该国的边远地区，长期以来在其国家战略中居于次要地位，不仅人口稀少，经济发展水平不高，基础设施建设相对滞后，市场容量较小。蒙古国是欠发达国家，边境地区更是人烟稀少，经济开发严重滞后，法律、政策体系有待于完善，运行机制不稳，不少地区基础设施建设处于空白状态，加之人烟稀少，难以形成规模化的市场需求。endprint

3.沿边地区生态环境脆弱。内蒙古从东向西依次是大兴安岭森林带水源涵养功能区，呼伦贝尔、科尔沁草原北方防沙带的生态保护区，锡林郭勒草原和浑善达克沙漠化防治生态功能区，河西走廊西部及鄂尔多斯西部荒漠化草原固沙区，阿拉善西部和巴丹吉林沙漠固沙区等；由东向西水资源依次递减，水资源分布不平衡，生态脆弱，不适合发展加工业，从而制约了地区经济开发和社会发展。

内蒙古向北开放存在的主要问题

（一）基础设施落后

蒙古国边境地区道路、通关、物流等基础设施十分落后，缺乏建设能力。俄罗斯方面基础设施相对滞后，贸易、物流及人员的通道不畅。俄、蒙两国基础设施严重滞后，是制约中蒙、中俄贸易、经济合作以及物流的主要瓶颈。另外，俄、蒙两国公路、铁路通关效率低下，车辆积压严重，也影响了贸易合作。

（二）协调机制尚不完善

中蒙、中俄建立多层次的国际协调机制尚不完善，缺乏共同协调、应急处理机制，以及中低层次的定期会晤、临时联系机制和边境共同开发协调机制。

（三）口岸设施建设比较滞后

除满洲里、二连浩特口岸基本完备以外，其他口岸普遍存在着道路等级低、过货能力差、通关、查验、运输、物流基础设施不完备、交通、物流、口岸服务综合功能不够完善等问题。除满洲里、二连浩特、策克口岸的铁路需要扩建和完善外，甘其毛都、黑山头、室韦、珠恩嘎达布其、阿日哈沙特、满都拉、额布都格、阿尔山都缺少连接口岸铁路设施，以及重点口岸的跨境铁路设施。连接国内大通道的重载公路和公路网络建设不充分，口岸的通道、联检、货场、仓储、物流以及各类进出口加工、贸易园区基础设施建设，特别是新建口岸的配套设施建设，还有待于加强。

（四）边境地区产业结构不合理

中、俄、蒙国际产业体系尚未形成，边境地区的经济发展主要依靠货物贸易，边境旅游和少量的原料粗加工，导致经济结构趋同，商品附加值不高，受市场影响较大，发展后劲不足。

（五）财税投融资、贸易政策支持力度不够

对外投资企业缺乏投融资政策支持机制，对资源进口税收缺乏激励机制。出境投资和边境贸易的金融服务机制不健全，缺乏专项资金支持。

（六）尚未形成规模投资

对外投资企业以中小企业为主，大型企业较少，难以形成投资规模，占有市场份额。不少投资企业不仅实力小，经营不规范，经常引起双边矛盾。政府对走出去的企业缺乏宏观指导和有力监管，一些企业对东道国的法律、政策、市场研究不够，对所投项目可行性论证和风险性评估不足，使得企业发展面临诸多风险。

（七）缺乏完善的相关服务

对贸易、投资、经济合作等项目需要加强行政引导和服务，提供对象国研究、项目咨询、信息交流、人员培训等综合服务。同时还需要政府在市场准入、市场秩序规范、投资贸易规则等方面加以管理和指导。对劳务合作企业缺乏规范、指导、培训等服务。

扩大内蒙古向北开放的主要对策

（一）建立多层次的区域国际合作协调机制

目前，对俄、蒙两国边境贸易、投资和国际区域合作的主要约束瓶颈是俄、蒙两国体制、政策以及社会环境的差异，存在着诸多与区域经济合作不同步、不协调的局面。加强内蒙古政府对外协调职能，由内蒙古政府会同俄、蒙两国相关部门建立多层次、多渠道、多形式、多功能的区域国际协调机制，以沟通、协调、解决国际合作、贸易、投资、物流、基础设施建设、劳务合作以及经济文化交流中存在和出现的各类问题。同时由于经济贸易活动的实施主体是地方政府和民间企业，涉及到重大原则问题以及国家利益问题则需要中央政府出面协调。因此，内蒙古地方政府还要加强与中央政府各部门的沟通与协调，更多地争取国家层面的支持。在现有协调机制基础上，形成更加完善、富有效率的多层次的国际协调机制。

（二）加强口岸设施建设以完善通关、过货能力

根据发展需要、经济布局和口岸功能，对现有口岸实行分类建设和管理，形成梯度结构。将现有口岸分为重点口岸、重要口岸和一般口岸。要加快满洲里、二连浩特重点口岸立体交通枢纽改造、增容、扩建工程建设，进一步完善通关、物流、换装、海关电子平台服务设施建设。加快甘其毛都、策克口岸的主体工程及附属设施建设，加强联检楼、通关、过货、运输、物流、仓储、货场、通讯、电子平台、以及生活、服务设施等建设。共同推进跨境运输设施建设，完善口岸通关、过货能力。根据不同需要和条件，加快黑山头、阿日哈沙特、阿尔山、珠恩嘎达布其等口岸的基础设施建设，完善通关能力。要加快出台便捷通关手续和环节，开辟和扩大边民互市范围，简化监管环节措施，促进口岸通关便利化、效率化。

（三）完善国际大通道建设

加快满洲里等口岸、交通、能源、信息等基础设施建设，打通边境地区铁路、道路等“断头线”，建设国际铁路、公路大通道网络，提高综合运输能力和能源输送能力，优化区域生产力布局，为促进中俄、中蒙双边及多边合作提供保障。建设和完善七条国际大通道为纵轴与二条区内铁路为横轴相互贯通的铁路交通网络。纵向国际大通道：扩建和完善“赤塔—满洲里—海拉尔—哈尔滨—绥芬河国际铁路大通道，连接哈大齐经济带；规划并建设的乔巴山—阿尔山—乌兰浩特—图们江国际铁路大通道，对接吉长图经济圈；规划并建设的西乌尔特—珠恩嘎达布其—赤峰—锦州国际铁路大通道，连接辽东经济带；完善乌兰巴托—二连浩特—天津第四条国际陆桥通道，横贯津京冀经济圈。规划建设满都拉—白云鄂博—包头—西安—武汉岸通港大通道。规划建设甘其毛道—巴彦淖尔—乌海—宁夏通岸大通道；建设和完善策克—额济纳旗—兰州通岸大通道。两条横向沿边铁路通道：扩建额尔古纳—海拉尔—阿尔山—乌兰浩特—锡林浩特—二连浩特沿边铁路大通道。通辽—集宁—包头—巴彦淖尔—额济纳旗区内横向铁路大通道。优先建设黑山头—额尔古纳—海拉尔，室韦—莫尔道嘎，满都拉—白云鄂博，甘其毛道—巴彦淖尔的“断头”铁路线。endprint

（四）发展口岸经济、建设产业平台

强化区域中心城市及边境城市的经济功能和产业功能，形成对口岸发展的强力支撑。依托城市的市场和产业优势，加强产业集聚区建设、打造国际经济合作平台。发展口岸经济，在有条件的地方可以发展优势产业，在条件不具备的地方，要依托区域中心城市的经济和产业功能形成对口岸支撑。支持满洲里市在现有“国家级边境经济合作区”的基础上，设立国家级综合保税区。保税区内分为中俄边境自由贸易区、物流综合服务区、进出口加工综合保税区、进口资源加工区。积极推进二连浩特国家重点开发开放试验区建设，支持设立“跨境综合经济合作区”，重点发展边境贸易、跨境旅游、国际物流以及国际文化教育产业。探索黑山头、额布都格、策克不同形式国际经济合作区、出口加工区、海关特殊监管区建设。加强甘其毛都、阿日哈沙特、室韦口岸功能，提高口岸对腹地经济的辐射带动作用。加强海拉尔、乌兰浩特、锡林浩特、集宁、包头、临河、额济纳旗的外向型产业基地建设，提高资源落地加工水平，增强产业、市场和城市服务功能对口岸的支撑作用。

（五）建设外向型产业体系

发挥比较优势，通过边境城市、口岸城镇产业集聚区和跨境合作园区的平台建设，实现生产要素的跨境配置，促进国际分工深化。培育骨干企业为龙头，加大国际项目集聚和产业整合的力度，形成产业集群和经营集聚效应，延伸产业链，逐步建立国际化产业体系。做大做强服务业，培养和发展国际性生产服务业，优化发展消费性服务业，重点发展国际物流、对外贸易、国际金融及国际旅游培育等国际化现代服务业。

（六）加强政策支持力度

实施“先行先试”政策。对于符合国家产业政策和外经贸政策的项目，要积极争取国家支持，或者制定地方优惠政策，在资金贴现、关税返还、税收减免、优惠信贷、财政性基金、人民币结算等方面加以扶持。在国家或地方贸易鼓励政策中，应将边境贸易，特别是矿产、能源类贸易纳入重点支持行列。对从事境外投资、境外农、林和渔业合作、对外承包工程、对外劳务合作、境外高新技术研发、对外设计咨询等企业，应积极帮助它们争取国家设立的财政对外经济合作专项资金，享受国家财政直接补助或贴息等。为鼓励边贸或境外投资项目，内蒙古政府应参照黑龙江采取的相关政策，设立外贸发展金、原产地产品出口的奖励金等出口或投资奖励基金，支持边贸出口企业。针对“向北开放”，设立“向北开放专项基金”，鼓励外贸或境外投资名优企业，发挥示范效应。对出口产品建设项目贷款实行贴息，对其中高新产品建设项目给予开发资金补助。对入驻边境经济合作区和综合保税区，属于国家或地方支持的项目，给予企业信贷支持政策。政府应设立专项基金，对相关的名优企业给予“贴息贷款”支持。在“向北开放”的产业发展、关税返还、财税优惠、信贷贴息以及国际结算便利化等方面推出新政策，加大对“走出去”企业的支持力度。

（七）加强政府管理、引导和服务以规范市场秩序

政府在支持边贸和境外投资企业的同时，要及时把握企业信息和市场动态，根据实际需要，制定市场准入标准，规范企业的经营行为，维护中国企业信誉和境外经营环境。及时编制对俄、蒙的鼓励和支持的产业发展目录，指导企业有针对性地进行投资，开展贸易活动，防止盲目经营。按照国家产业政策和国际市场需求，要积极引导企业的投资和经营方向，特别是帮助中小企业，为企业“走出去”提供政策咨询。要积极组织和利用社会及高校的科研资源，加强对俄、蒙国情、法律、政策、市场以及文民俗等多方面研究，及时把握经济和市场动态，通过多种形式、多种渠道为企业提供信息服务。

综上所述，只有扩大向北开放，加强与俄罗斯、蒙古国的经济技术交流和经贸合作，促进中俄、中蒙双边经济开发战略对接，才能巩固中俄、中蒙的战略伙伴关系；只有扩大向北开放，推进双边边境地区的基础设施建设，加快生产要素国际间流动，才能优化资源跨境配置，打造国际产业链，从而可以充分利用“两种资源、两个市场”，缓解我国经济发展的资源、能源约束瓶颈，提高我国资源、能源保障能力和环境承载能力，并且拓展经济发展空间，保障国家经济安全；只有扩大向北开放，才能进一步完善我国对外开放体系，优化“南强北弱” 对外开放格局，推动边境地区经济发展，提升内蒙古地区经济综合水平和国际竞争能力，打造北部沿边地区新的经济发展带；只有扩大向北开放，加快兴边富民步伐，提高民生保障水平，加强民族团结，维护国家边疆稳定，巩固祖国北部重要生态屏障，推动边境地区经济社会全面进步，才能促进我国经济和社会的可持续发展和深化内蒙古的改革开放。

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