跨国土地利用及其生态影响

陆小璇

(北京大学建筑与景观设计学院，北京 100080)

粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。在过去的10年中，由于全球粮食库存不断下降以及粮食作物紧缺造成的国际食品价格上涨，对全球粮食安全造成威胁。在此背景下，全球农业经济出现了前所未有的大宗农用地收购。境外可耕地通过私人协商，政府土地租赁以及特许建设权(如农业基础设施、灌溉系统、道路)等方式，以前所未有的速度在国家之间进行交易。作为一个相对较新的现象，这种行为被称作“全球土壤经济(global soil economy)”或“全球土地收购浪潮(global land rush)”。跨国土地投资有利于全球土地资源优化配置，对土地的跨国利用已是大势所趋。

“代理性农业耕作(surrogate farming)”指利用他国土地进行农业生产的行为，土地出让国即为“代理耕作国”。目前，我国对于粮食安全的讨论主要集中在中国境内的“粮食安全与1.2亿hm2(18亿亩)耕地红线“的关系上，对全球化背景下跨国土地利用的研究还相对较少。在中国已经加入到全球土地收购浪潮的今天，跨国农用地投资以及对“新耕地”的利用方式等，也是维护中国粮食安全所不能忽略的因素。同时，如何避免对海外“新耕地”及其周边环境产生不良影响，是中国作为国际社会重要成员不能忽视的问题。因此，本文拟对全球跨国农用地投资、利用现状进行简单阐述，并特别指出“代理性农业耕作”对生态环境可能产生的负面影响，以期引起相关领域研究者的关注，并对我国的跨国土地利用新途经的探索提供一定的参考。

1 “粮食安全”与全球土壤经济

1.1 背景

当今世界正从食品丰富过渡到食品匮乏的时代。在过去的10年中，世界粮食储备已减少了三分之一、世界粮食价格翻了1倍多。自2007—2008年粮食价格猛增以来，全球食品价格居高不下，联合国粮农组织(FAO)2013年2月发布的食品价格指数为140点(图1)。粮食价格高企伴随着国际粮食交易格局的变化，一些粮食供应国家纷纷采取限制出口的政策。例如，2008年4月至7月，世界第二位大米出口国越南实施大米出口禁令;2010年8月至2011年7月，世界主要小麦出口国俄罗斯实施谷物出口禁令;2012年夏天，在全球玉米、大豆和小麦的最大出口国美国遭遇了半个世纪以来最严重旱情的情况下，玉米和大豆的国际期货价格创下历史新高，导致包括俄罗斯和阿根廷在内的多个主要谷物出口国，试图通过限制出口以遏制国内食品价格上涨。

主要粮食供应国限制或禁止出口让进口国感到恐慌。对国际粮食市场的不信任、对政治稳定性的担忧以及对未来粮食需求的投机，共同刺激了全球跨国农用地投资的增长，并引发了全球范围内对“粮食安全与跨国农用地收购”的激烈讨论［1-3］。越来越多的国家开始寻求在他国购买或长期租赁土地，自己种植并控制粮食供应渠道。自2007始，大规模跨国农用地收购需求急剧扩大并延续至今。非政府组织GRAIN“谷物”(GRAIN)在2012年2月公布的全球跨国土地收购资料中显示，自2006年以来共有416宗跨国大型农用地收购，涉及国家达到66个，转让土地面积达到3500 万 hm2［4］。

图1 联合国粮农组织食品价格指数变化(1990年—2013年)Fig.1 FAO Food Price Index(1990-01—2013-02)

1.2 全球土地收购浪潮的主要参与者

境外农用地投资的目标国家主要集中在非洲(埃塞俄比亚、坦桑尼亚、加纳等)、南美洲(巴西)及东南亚各国。最先进行境外农用地投资的是耕地资源或水资源短缺，或气候条件较差的进口依赖型富裕国家，诸如海湾国家、韩国以及北欧各国。这些国家尝试通过跨国土地收购在粮食生产与城市化之间建立新的联系。随后，在亚洲发展中国家的城市化需求不断增加，以及欧美发达国家将作为“食物”的农业作物转变为“生物燃料”原料的背景下［5］，各种资源类型的国家纷纷加入到跨国农用地投资的行列之中(图2)。此外，参与跨国农用地收购的还有国际大型农业投资集团，比如美国ADM公司(Archer Daniels Midland)、凯雷投资集团(The Carlyle Group)、嘉吉全球(Cargill)、英国BP集团(British Petroleum)等［6］。

中国作为境外农用地投资的“后起之秀”，在进行着国土范围内“粮食安全与1.2亿hm2(18亿亩)耕地红线”之争［7-9］的同时，已经成为世界范围内跨国农用地投资浪潮中的主角。作为人口大国，包括耕地、水资源在内的本土农业自然资源有限、农业产业链基础薄弱等是中国实行境外土地利用的内在动因。在进口量和国内粮食生产潜力无法继续提高的情况下，利用境外耕地就成为维护中国粮食安全的极其重要的一环。2011年，财政部联合商务部下发《关于做好2011年对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》，明确国家鼓励企业到境外投资，并重点支持企业在“境外农、林、渔和矿业的合作”。根据联合国环境规划署“全球环境预警服务(UNEP GEAS)”2011年7月发布的全球跨国土地收购统计报告［10］，中国以 6512333 hm2的境外土地交易量位于全球榜首，成为推动世界土地利用新格局的主要国家(表1)。

2 跨国土地利用现状及其潜在生态影响

2.1 全球农业资源利用新格局

全球范围内的土地收购浪潮，促成了一个以食物生产为导向的新地缘政治时代的到来［16］:食物成为了新的“原油”，土地则成了新的“黄金”。《金融时报》评价，“食物目前成为原油的竞争对手，成为国家实力与经济安全的基础。”［17］世界上未开垦或未能得到充分利用的可耕作土地被跨国农用地投资者视为土地资源开发目标。国际货币基金组织(IMF)2011年工作论文《全球性土地热潮的驱动根源》［6］一文指出，在全球15亿hm2可耕作土地中，有4.45亿hm2耕地尚未得到开垦。其中，约2.01亿hm2位于撒哈拉以南非洲地区，1.23亿hm2位于拉丁美洲，而另外0.52亿hm2位于东欧。1961至2007年间，每球约有410万hm2土地被拓展为农业生产用地，其中180万hm2位于非洲。2008年一年中，有 2000万hm2的农业用地被出售或租让，这个面积大约相当于欧洲全部可耕地面积的一半。2009年一年中，全球又有5660万hm2土地被交易，其中约合3970万hm2位于非洲——这一数字比丹麦、比利时、法国、德国、荷兰和瑞士已开垦耕地面积的总和还要大［18］。

表1 全球土地收购浪潮的主要参与者［11-15］(截止至2011年7月)Table 1 Global Land Grab Dataset(by July 2011)

除了大量传统意义上的可耕地被开垦外，跨国种植所涉及到的农业用地已经扩展到曾经认为不会触及的区域。新型农业科技与跨国土地利用的结合，正在给全球农业经济格局及农业景观带来翻天覆地的变化。例如，西班牙南端阿尔梅里亚地区(Almería)原本是一个土地贫瘠、山地为主、多风少雨、不适宜耕种的干旱地区，但是温室技术的应用改变了这个地区的农业状况。阿尔梅里亚将温室集团化，并在温室中引入现代化设施，不但充分利用了地中海沿岸充足的阳光，还将山上融化的雪水引入灌溉系统，减少了季节以及气候变化的影响，形成了名副其实的植物工厂，并吸引大量海外投资［19］。伴随着阿尔梅里亚农业经济地位的确立，该地区的景观环境发生了颠覆性的改变。通过美国航天局(NASA)1974年和2004年的卫星图片可以看到，阿尔梅里亚已经从“绿油油”变成了“白茫茫”［20］(图2)。该地区已经成为西欧果菜生产的重要出口 基地。

图2 西班牙阿尔梅里亚1974年(左图)与2004年(右图)对比卫星图Fig.2 Aerial photography comparison from 1974(right)to 2004(left)of the Almería，Spain

新型农业科技与跨国土地利用的结合亦改变着沙特阿拉伯北部地区的土地样貌。农田逐渐出现在这个拥有世界上最广阔的由沙子和砾石组成的沙漠景观中。中心支轴式灌溉农业的产生，使得农田能够利用从地下含水层抽上来的水进行有效灌溉。与传统的地面灌溉相比，该方法能够更有效地控制水和化肥的使用。“精准农业”使蒸发量高的地区进行农业发展成为可能，并使其成为海外农业用地投资的新目标。一系列由美国航空航天局提供的卫星图，展现了自1987年始，在沙特阿拉伯的沙漠中逐渐出现了绿色农业用地的景观变化［21］(图3)。1987年以前，沙特阿拉伯阿斯干河-索罕盆地(Wadi As-Sirhan Basin)还罕见农业活动。但是在过去的26年中，农业景观稳步扩大，目前在该地区种植的作物包括水果，蔬菜和小麦。

图3 沙特阿拉伯的沙漠中逐渐出现的农业景观Fig.3 The Evolution of Agricultural Operations in the Wadi As-Sirhan Basin，Saudi Arabia

纵观历史，近10年的跨国土地收购浪潮并非是人类在土地利用方面首次出现的现象，但是从它的规模以及与当代新型农业科技结合所形成的影响力来看，已经名符其实地成为人类历史上范围最大的一次远程农业经济，对全球经济、政治和环境的影响不容忽视［3］。

2.2 代理性农业耕作及其潜在生态影响

与全球土地收购浪潮并生的是“代理性农业耕作”，即利用在他国购买或长期租赁的土地进行种植，以控制本国粮食供应渠道。该方式是农业生产要素跨界优化配置下的必然结果，对于提高农业劳动生产力、增加粮食和其它食物供给有着不可低估的积极作用。纵观人类农业经济历史变迁，能够反应出一个不均匀但具有周期性的“土地利用与城市化格局”之间的关系:农业技术上的每一次重大进步都不可避免地促成农业种植区的扩张，从而进一步促进了“代理性农业耕作”的发展和城市变迁［22］。远古的实例如罗马帝国时代，随着城市化发展、农业经济技术高度发达、版图不断扩大，罗马人将先进的农业耕作技术与尼罗河三角洲肥沃的土地、气候、水利灌溉条件结合，把尼罗河三角洲变成罗马帝国的“粮仓”［23］。当代的实例可看非洲，来自外部世界的土地投资带动了先进的农业技术与土地资源的结合，把撒哈拉以南的非洲地区变成了亚洲的水果、豆类等作物的远程供应基地。然而，随着作物单一化、生产专门化程度的提高，“代理耕作国”的农业经济将会受到快速变化的土地、作物、化肥以及水源的影响。与本土农业耕作相比，“代理性农业耕作”常常在实现农业生产要素跨界优化配置的同时，伴随着片面强调短期的作物产量而忽视对土壤、水源等农业资源进行进行可续利用的现象。

2.2.1 土壤

作为植物及农作物生长的最基本媒介，土壤蕴含着复杂的生态过程。外来的土地耕作者往往追求短期内的农作物产量，而忽视长期的土壤营养恢复过程。从历史回溯，“代理性农业耕作”总是导致“代理耕作国”的农业土地利用向单一化竭力耕作演变［23］，如单一化种植、过度放牧、长期大量使用化肥和农药等。从长远来看，这种农业耕作形式将使土壤中的有机营养物质被过度消耗，并加速世界范围内表层土的流失，进而引发新的粮食危机、环境危机，甚至是政治危机。

典型的案例发生在英国殖民统治时期的北美大陆上。在当时，烟草是能够从新大陆运回欧洲的少数几种农作物产品之一，殖民者便在北美殖民地进行单一化的烟草种植。烟草是比一般谷物多吸收10至30倍土壤营养的一种农作物，由于种植中需要吸收大量氮、钾养分，因此只能在新开垦的处女地上才能株盛叶茂，以二茬收成为最佳，以后可以翻耕种植玉米和小麦。但是，对于当时劳动力比土地更稀缺的殖民者来说，耗尽地力以后迁徙到新土地上去，比起花费宝贵的时间和劳力对原耕地进行翻耕和施肥更合算。在这种方式的耕种下，大量土地被撂荒，任其杂草丛生，“烟草地”很快就成为“生地”的同义词，单一目标的烟草种植最终导致北美南部土地衰竭。当大片土地肥力被耗尽以后，迫使人口随之西迁。为开垦西部土地逐渐扩大了的奴隶制，最终引发了1865年的美国南北战争［24］。当人们进一步考查随后的政策和规划就会发现，南北战争结束后并没有发生对北美农业耕作方式的重整与改革。相反，化肥的出现成为奴隶和其他劳动力的替代品以追求农作物的高产。那个曾经被认为结束了奴隶制的时代，仅仅是将奴隶从美国"输出"而已——大量劳动力被重新分配到非洲和南美洲进行磷矿开采，成为化肥生产的重要组成部分。化肥的大量使用最终导致土壤退化率呈指数增长。不可持续的农业耕作使得美国中西部曾经土壤肥沃的草原被过度开垦直至完全崩溃，最终导致美国20世纪30年代的生态悲剧——大规模沙尘暴横扫2/3美国国土，并肆虐达10a之久。尘暴重灾区，也就是被称作“灰碗”(Dust Bowl)的地区，包括北美大平原南部9700万英亩的高地和平地［25］。

美国20世纪30年代的生态悲剧不是一个孤立的事件，而是存在于更大时间跨度上“单一化竭力耕作”的一次阶段性重现。美国地理学家戴维·蒙哥梅瑞(David R.Montgomery)在《泥土:文化的侵蚀》中指出，古希腊和罗马的文明是伴随土地利用强度加大、土地退化加剧所导致的土壤肥力衰竭而衰落的［10］。美国学者乔治·帕金斯·马西(George Perkins Marsh)也在他的著作《人与自然:因人类而改变的土壤》中提出，罗马帝国的灭亡从根本上源于从北非到阿拉伯半岛的过渡森林砍伐与土壤竭力使用［26］。而20世纪70年代的非洲饥荒，则源于20世纪60年代西非大规模扩大农作物耕种面积、持续的单一块茎农作物耕种导致的土地肥力下降以及土壤表层板结［11］。从这些历史事件中可以看到，“单一化竭力耕作”及城市化过程中对土地的竭力使用、对工业化的农业生产方式下土壤肥力周期性恢复的懈怠、对传统轮作农业技艺以及可持续土地利用模式的忽视，最终将给人类带来生态灾难。

2.2.2 水资源

2010年联合国贸易和发展会议(UNCTAD)指出，农业灌溉用水稀缺是中国、印度以及中东各国进行跨国土地收购的主要原因之一。由于本国地下水位急速下降，沙特阿拉伯在2004到2009的5a间，共向苏丹购买37.6万hm2土地进行农业种植［4］;印度因为不断增长的人口，以及灌溉井干涸、气候不稳定等因素，成为进行跨国农用地收购的主要国家之一。到2011年，大约有400家印度公司已在埃塞俄比亚购地，投资额约达47亿美元［4］。而在拥有13.4亿人口且处于工业化、城市化加速推进时期的中国，存在着用水需求大但水资源存量不足、分布不均、流失严重的问题［28］。为了应对持续增长的水资源需求，除了海水淡化以及水循环利用等方式，中国必须通过减少农业灌溉的用水量来节流［28］。截至2010年底，约有2000家中国企业在非洲进行农用地收购，累计投资超过320亿美元［4］。

值得关注的是，通过跨国农用地收购以利用他国耕地、水资源进行农业生产的行为，通常会涉及到“代理耕作国”的水权，并影响到其下游国家的利益。例如，自2006年始，埃塞俄比亚、苏丹、南苏丹地区有大量土地被境外投资者收购并进行农业耕作［30］(表2)。水从尼罗河上游提取出来，用于灌溉新种植的土地，因而极大地减少了可到达埃及河段的水量，打破了尼罗河区域用水格局，进而颠覆了尼罗河流域原有的水源政治(图4)。同时，新的用水格局还对区域生态造成巨大影响。目前，尼罗河几乎不能向地中海入水，相反是地中海水倒灌入尼罗河，加剧了埃及地区原本严重的土壤退化以及土壤盐碱化，严重威胁到埃及的粮食安全。

3 展望

图4 尼罗河流域现有灌溉面积与被收购土地面积对比Fig.4 Comparison of Already Irrigated Area to Leased Out Area(2006—2012)in the Nile Basin

过去10年中，以前所未有规模展现的全球土地收购浪潮绝非偶然——它是人类文明发展史中的“一节”，既有其出现的必然性，又有当今经济全球化时代的特征。对土地资源的跨国利用促进了高度发达的农业技术、劳动力与土地三大要素的优化结合，是农业生产力发展的必然要求。历史和现实中的大量例证无时不提醒着人们，跨国土地利用在提高投资国粮食安全系数的同时，是否有可能危害“代理耕作国”的生态安全，进而是否会对全球可续粮食安全产生负面效应，应当引起国际社会的关注。“代理耕作国”政府和外国投资者应当制定相应的土地投资行为准则，其中包括:(1)以多边粮食安全为前提，即跨境农用地投资应将目标国家的农业和粮食政策纳入考虑范围内;(2)通过协商和参与机制在土地投资计划与当地发展计划之间建立联系;(3)通过环境监测与数据量化等手段，减轻跨国土地利用的负面影响(防止土壤衰竭，保护生物多样性，控制温室气体排放，禁止从居民用水或环境用水中大规模抽调水资源等)。

综上所述，国际组织和各国政府需要理性分析跨国土地资源利用的影响，制定相应政策，引导投资行为，促进土地和土壤保护、水资源保护，维护多边可持续的粮食安全，维护生物多样性和生态安全，并积极应对地缘政治变迁。

表2 尼罗河流域跨国土地收购及农业用水灌溉Table 2 Irrigation，Irrigation Potential＆Leased Land in the Nile Basin

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