浅析国内外政府工作成效外部评价方式

2014-05-14闫凌洲陈金梅

天津科技 2014年3期

关键词：绩效评价考核评估

吴达，闫凌洲，陈金梅，高文

(1. 天津市科技统计与发展研究中心天津 300051；2. 天津市科学学研究所天津 300011)

20世纪 80年代以来西方掀起了“新公共管理”改革浪潮，绩效评价在政府部门得以广泛运用，各国不同程度地建立了绩效评价制度。目前，我国政府绩效评价尚处于探索起步阶段，绩效评价对政府工作的“助推器”功能还有待进一步挖掘。

1 国外情况

国外学者对政府绩效管理的研究主要集中在绩效管理的基本性质、绩效测量及其在政府管理中的应用。在研究方法上主要运用实证研究设计定量指标，测量城市政府绩效的高低和公共服务质量的好坏。

1.1 美国

1993年，美国国会通过《政府绩效和结果法——GPRA(Government Performance and Results Act)》，从而将政府绩效评估制度化、法定化。GPRA要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和公众公开。GPRA管理就是事先设定目标、事中测量目标和事后解释目标结果的全过程目标管理。

1.2 英国

英国政府绩效管理的特征是，依据确定的绩效目标，考核政府各部门在预算内提供服务效果和执行绩效。为此，英国政府采取了实施综合支出评价(Comprehensive Spending Review，CSR)，要求相关部门签订政府公共服务协议(Public Service Agreements，PSA)，并在预算期内分年度考核目标实现的情况。近年来，英国政府又推出了新绩效管理框架(The New Performance Management Framework，NPMF)，要求各政府部门向财政部门提出的款项申请都要开展绩效评价，明确本部门的战略目标和绩效指标，以及使用公共资源要实现的绩效结果，并且“作为国会和内阁对各政府的行政责任落实的重要依据。”

1.3 澳大利亚

1998年，澳大利颁布并实施的《诚实预算法——CBHA(Charter of Budget Honesty Act)》和《澳大利亚公共服务评估战略——APSES(Australia Public Service Evaluation Strategy)》，是20世纪80年代以来，澳大利亚政府为应对财政赤字、政府运行成本持续上升而进行的一系列行政改革中所建立的一套新绩效管理体系。在《诚实预算法》中，明确了澳大利亚联邦政府公共财政管理和报告方面的规定，提出了增加透明度的要求，以保证政府财政运行结果有合适的测量标准。澳大利亚政府绩效管理方式转变的关键在于从原来报告计划绩效转向公共部门的产出及其对政府成效的贡献情况，跟踪与目标相对应的成果和进程。

1.4 加拿大

加拿大联邦部门的年度绩效评估与审计问责以《行动规划报告——PAA》和《部门业绩报告——DPR》为基础开展，而经费开支及绩效审查则按照《联邦问责法和行动规划》每五年开展一次，并通过独立于管理体系之外的内部评估系统进行评估。必要时，各部门评估机构或国家财政委员会可以安排外部专业人员对有关政策和计划进行独立评估或合作评估。加拿大政府的绩效评估和审计问责制已经成为政府行政部门目标管理的一部分，把目标——过程——结果三位一体有机地融合在一起，成为其加强预算管理、提高资助绩效和实现管理卓越的有效手段。

1.5 日本

日本对行政部门的绩效管理采取的是对公共政策的综合评价。日本政府绩效评估体系中，有两个比较重要的法案：《会计检察院法》和《政府政策评估法(GPEA)》。2001年，日本政府实行行政机构改革，将原总务厅行政监察局改为总务省行政评估局。在原有行政监察制度的基础上发展起来一项新的行政监察制度，工作内容增加了政策评价和独立行政法人评价，强化了对行政机关制定和实现工作目标的监督。2002年4月该法案开始实施，在政府部门引入了政策评估制度。日本相关科技工作正是在该法案要求下开展绩效评估。2005年3月，为配合第三期科技基本计划的实施，日本再次修订了《关于国家研究开发的评估纲领指南》，并且由内阁总理批准实施。该“纲领指南”以发展的眼光阐明了评估的方向，把评估在一定程度上固化下来。

1.6 国外第三方评价结论

一是国外重视对政府科技部门的监管。二是国外科技部门绩效管理评价强调制度建设。三是科技评价向全过程多方位评价拓展。四是目标管理与竞争力评价成为战略管理的重要基础。五是评价重视以人为本和塑造有利于人才竞争发展的环境。六是在评价方法上多样化。七是评价模式分为以项目为导向的美国竞争模式和以质量为导向的欧洲大陆弱竞争模式。

2 国内情况

我国对政府服务绩效管理的研究仍处于探索起步阶段。王鲁捷、陈龙(2006)等以政府与市民的有效互动为立足点，利用平衡计分卡来设计评价市级政府绩效的指标，并赋予相应的权重，具有一定的参考意义。张光进等(2007)通过问卷调查提出了公众主要关切的七个因子。彭向刚(2008)从价值取向、评估目标、评估内容及评估方式等方面论述了服务型政府绩效评估的发展出现了新趋势。唐兴霖，唐琪(2010)从评估主体、评估对象、评估目标及评估过程等方面论述了我国政府绩效评估的现状及存在的问题。目前，国内研究主要包括以下几种模式：

2.1 兰州模式

2004—2005年，兰州大学对甘肃全省所辖14个市(州)政府和省政府39个职能部门的工作绩效进行了评价，并于 2005年向社会发布了《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》。这一举措被称为“兰州实验”，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。2007年 11月，华南理工大学公共管理学院课题组对外发布《2007广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》，也是第三方开展绩效评价的一次探索。这表明，政府绩效评价开始由政府自己组织实施向由政府以外的学术机构、调查咨询公司等组织实施的方向拓展。

2.2 青岛模式

青岛市政府的绩效评价开始于1998年，于2006年将公众满意度纳入政府绩效考核体系，2008年开始委托第三方对“窗口部门”的绩效进行独立评价，同时聘请由专家学者和相关代表组成“特邀考官”全程参与评价过程。通过广播、视频和网络等媒体开展与市民的互动，接受公众的考核与监督。建立了多渠道、多层次和多形式的信息沟通机制及全程监督机制且取得了较好的效果。人民网、中央省市等各大媒体进行了报道，被评为“青岛市 2009年十大新闻”之一。目前，已经形成了一整套完善的对政府职能进行评价的目标绩效管理体系，实现了由封闭到开放，由内部评价为主到外部评价为主的转变。

2.3 杭州模式

杭州市政府的绩效考评经历了单一目标考核、目标考核与社会评价双轨并行综合考评模式三个阶段。杭州市政府绩效考核的雏形始于 1992年的目标管理责任制，由市政府办公厅的市“目标办”组织实施。当时推出目标管理责任制的主要目的是检查政府部门实施市委、市政府部署的各项工作任务的情况，政府对公众负责的意识并没有树立起来。2000年，杭州市开展“满意不满意单位评选”活动，由隶属市直机关党工委的市“满意办”组织实施，重在转变机关作风、改善经济发展软环境。2003年，杭州市实施效能建设督察制度，由隶属于市纪委(市监察局)的市“机关效能建设办公室”负责。2005年，杭州市将目标考核、“满意不满意单位”评选(后改名为“社会评价”)整合，增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价。2006年，3个非常设机构——市目标办、市满意办、市效能办合并调整为综合考评委员会办公室，作为市考评委员会的常设办事机构，挂靠中共杭州市直属机关工作委员会，机构级别为正局级，主要职责有 3项：一是负责市直单位综合考评、效能建设等工作；二是协调、管理市直单位各类工作检查、评比、考核事项；三是指导区、县(市)综合考评和效能建设工作。

杭州市的综合考评体制设计中体现了上述两个导向，综合考评由目标考核、领导考评、社会评价、创新创优目标四部分组成，社会评价分值 50分，目标考核分值 45分，领导考评分值 5分，创新创优考核为加分项目，占 2分，总分为“100＋2”。在“目标考核”和“创新创优目标考核”两个部分考核政府部门的目标完成和主动创新情况，在社会评价部分反映公众对政府部门绩效的评价和工作意见，设置“领导考评”环节以提高被考评部门对综合考评结果的重视。

综合我国地方政府绩效评价模式及其特点如表1所示。

3 思考与启示

首先，我国地方政府政府绩效评价的模式大致可以分为四类：一是“自上而下”模式，由上级政府或部门将年度目标分解、落实到下级政府(部门)及工作岗位，对目标完成情况进行考核，如山西省运城市、福建省，以及 2007年试行的深圳市；二是“自下而上”模式，又称为珠海模式，即直接由群众评价政府机关的作风，如厦门市、珠海市、南京市等地开展的“万人评政府”活动；三是“委托第三方”模式，委托专业机构进行评价，如甘肃省政府委托兰州大学对所辖市(州)政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“甘肃模式”；四是“独立第三方”模式，如广东省率先由独立第三方对全省市、县两级政府整体绩效进行的评价，也被称为“广东试验”(宋广文，2005)。

其次，按照模式不同评估侧重点不同。从 20世纪90年代初开始，我国大概有1/3的省(区、市)不同程度地开展了政府绩效的评价工作，概括各地的评估模式大致有以下几种情况：一是与目标责任制相结合的政府绩效评估，以北京、陕西、青岛等地为典型；二是与经济社会发展指标相结合的绩效评估，以辽宁等地为典型；三是以加强机关效能建设为目标的绩效评估，以福建、浙江等地为典型；四是以公众评议为主要方式的绩效评估，以南京、杭州、上海市杨浦区等地为典型。

第三，政府绩效评估方式向社会化规范性发展。我国政府绩效评价随着政府服务职能目标的确立，为改善和提升政府服务质量与水平提供了新的制度基础和目标导向，从而使政府绩效评估出现了新的趋势：评估价值取向由政府本位走向社会本位，评估目标由内部控制走向外部问责，评估内容由工作导向走向职能导向，评估方式由“自发式”、“运动式”走向“自觉性”、“规范性”。

总之，我国地方政府的绩效评估从宏观上对体制、职能、机构以及人事制度等方面的研究较多，而对管理过程、运行机制等方面的研究较少。尚未发现系统、完整地对地方政府服务质量进行评价的评价体系、评价模型、实施方案以及实证进行研究的文献。这些新的政府考核机制中蕴涵了系列重要的转变：由上级评估转向公众参与评估，由主观评估到量化评估，由专项评估到综合评估，由“运动式”评估到评估常规化，从人工操作到网络技术等新科技的运用等。但是，政府绩效评估体制建设对于我国来说还是新事物，如何把新的行政理念运用到实践中，各级地方政府还处在逐步探索的过程中。