我国大规模地区开发的演化机制模型及其推演

汪劲柏

（上海同济城市规划设计研究院，上海 200092）

政府推进大规模地区开发，一直是我国地区发展的重要方式.不论是计划经济时期的政府直接计划和实施的大项目开发，还是改革开放时期通过区域性政策推动的政策区开发，都曾经发挥重要的作用.但进入21世纪以来，这种开发方式却面临“困局”.一方面，为了应对经济危机和挖掘新的发展能动，源自于中央政府的地区开发大战略不断推出，地方政府也在积极跟进；另一方面，为了应对房价过高、环境资源局限等问题，同样源自于中央政府的限贷、限购等政策又给传统的地区开发踩了“急刹车”.这种冷热共现的矛盾现象，给既有的理论研究带来了挑战.陈东林［1］、陈 锦 华［2］、彭秀涛［3］、李 百 浩［4］、孙应丹［5］等对改革开放前的156大项目、三线大项目和成套引进大项目及其对地区发展的影响做了系统梳理；王永红［6］、皮黔生［7］、王兴平［8］、张艳［9］、江潭瑜［10］、陈文玲［11］、袁奇峰［12］等也对新时期的政策区开发及其影响做了深入研究；樊纲［13］关于三大经济理论体系的梳理、吉登斯［14］的结构化理论、奥尔森［15］集体行动困境理论、赫尔维茨［16］的机制设计理论、Stone［17］的政体理论等，为思考其内在机制提供了思想指引.但由于缺乏将不同时期实践纳入一个体系的系统研究，这些研究成果尚不足以解释这类开发模式演变的内在逻辑，从而难以为上述“困局”提供有效的理论指引.需要做进一步的研究探讨.

1 研究假设

一个普遍的认识是，我国建国早期的计划经济体制是一个“高度集中”的体系，中央政府掌控了大部分社会资源.在这个时期，地区开发的主要方式，是国家（政府）实施的大型项目，其较为集中的3个批次为：20世纪50年代156大项目、60年代“三线”战备大项目和70年代成套引进大项目.

1978年启动的“改革开放”，实际上打破了这种高度集中的体系，逐步形成了“分权化（decentralization）”制度体系.其地区开发动能，逐步从国投大项目转向国家和高层面政府通过公共政策推动政策区开发，其实践也可细分为4个批次，包括：20世纪80年代的经济特区试验、20世纪90年代的开发区大发展、21世纪初期的城市新区大开发、以及2008年以来的大战略频出.

这种从“高度集中”到逐步“分权化”的转型趋势，在“分权化”理论研究中有较多论述［18］.但从我国大规模地区开发的实践看，国家（或政府）的掌控力虽有结构性的调整，但没有根本上的削弱，上位政策的调控能力一直保持在较高水平；只是具体的运作方式有了明显的迁移，从国家直接实施大项目转向了通过政策调动地方能动的引进项目和竞争性的实施项目，从而具体项目的实施运营越来越开放和有活力.其中，从“高度集中”到“分权化”的演变，不是一个线性推进的过程，而是一种结构性的转型调整.故而，需要树立一种“集中体制”与“分权体制”结构性组合的研究视角，推进相关研究的深化.

结合研究对象的特性，本文以“集中资源调配”与“分散资源利用”来指代大规模地区开发中“集中体制”与“分权体制”的行为特征，通过对二者间结构性消长关系的逻辑阐释，来揭示我国大规模地区开发的演化逻辑.并提出一个研究假设：建国以来从大项目主导到政策区主导地区开发的演进，实际上是一种类似的发展思路和发展逻辑在不同的环境和阶段下的体现，其演化逻辑可以用“集中资源调配”与“分散资源利用”的消长关系来概括（图1）.

下文将通过推演“集中资源调配”与“分散资源利用”的消长关系模型，对这个研究假设作出证明.

2 研究的理论基础

本次研究的理论基础包括：理性经济人理论［19］、集体行动困境理论［15］、结构化理论［14］和机制设计理论［16］.

图1 “集中资源调配”与“分散资源利用”的消长关系示意Fig.1 Relationship between “the centralized resource allocation”and “the decentralized resource utilization”

基于理性经济人原理，政策主体、项目主体与市场消费主体都存在自身的价值诉求.基于集体行动困境原理，有各自价值诉求的主体以群体形式参与社会活动，但群体的集体行动难以统一，其中小规模群体比大规模群体更容易实现高效的集体行动；基于结构化理论，“结构”对“能动”有规约作用，“能动”反过来又能塑造“结构”，即社会组织体系对个体和群体的行动有规约作用，而同时个体和群体的行动又塑造着社会组织体系的结构型态.这三个理论的整合，为思考大规模开发体制提供了思想框架，即，无论“集中体制”还是“分散体制”都可以认为是不同规模人群的集体行动，这种集体行动在不同层面有着不同的行为特征和绩效，从最大规模的全民群体（常由国家或政府代理）、到中等规模的社会群体（企业、社区等）、再到小规模的个体（个人、小微企业等），彼此之间有互动和共生关系.

而机制设计理论则提出了衡量机制绩效的两个关键指标：“信息效率”和“激励相容”.前者指机制构成主体间信息传递的效率，后者指机制构成主体间的一致性程度.这为剖析和认知不同的开发体制提供了共通性的标准，便于进行规范性的分析和一般模型的建构.

这些理论为下文的研究提供了基础性的思想框架和评析工具.

3 建构基本理论模型

可以假设，最终的地区开发产出是“集中资源调配”和“分散资源利用”的某一组合函数，其最基本的表达式如下：

式中：P为地区开发产出（products of local development）；J为 集 中 资 源 调 配 （centralized allocation of resource）；F为 分 散 资 源 利 用（decentralized utilization of resource）.

再进一步思考，集中资源调配在地区开发中的作用，主要体现在对广域资源的调动，以及对开发过程的总体政策控制，即式（1）要素J可进一步分化为子要素R（wide resource，广域资源）和子要素G（government control，集中控制）的组合函数.而分散资源利用则体现在形成若干自利的小群体，对开发资源进行竞争性利用；根据机制设计理论，这种多个自利小群体的竞争性资源利用，在信息效率和激励相容上都更加有效，从而能够带来地区开发资源利用的效率提高.这样，式（1）中的要素F也可进一步分化为子要素S（self-interest small groups，自利小群体）和子要素C（competitive utilization，竞争性利用）的组合函数.如此，式（1）可进一步发展为

式中，子要素R和G是一对共生变量.正是因为有了集中控制的制度保障，广域资源才得以调动，从而地区开发才可能突破地区资源瓶颈，实现超常规的快速和大规模开发.并且，集中控制的程度决定了调控广域资源的能力和规模；例如，县市级别、省级别和国家级别的集中控制程度不同，所能调动的广域资源有天壤之别，由国家集中控制的地区开发一般都是大型的具有典范意义的地区开发，甚至能够调动全国的资源，以举国体制来确保开发目标的实现.这种关系直观反映为线性正相关的函数关系，即随着集中控制程度的提高，对广域资源的调动和投入也同步提高，反之亦然.对相关变量做量纲处理，可以绘制出线性相关模型示意图（图2）.

图2 集中资源调配中广域资源与集中控制的线性正相关函数Fig.2 Linear correlation function of wide resource and central government control in the centralized allocation of resources

同时，子要素S和C也是一对共生变量.只有形成多若干活跃的自利小群体，竞争性利用才得以实现，当整个社会被整合到一个利益主体体系中时，竞争性利用便会因为缺乏土壤和载体而不能实现.并且，自利小群体愈加活跃，竞争性利用的程度会越高，两者间的关系同样可以简练的概括为线性正相关的函数关系.同样进行量纲处理和图示化表达（图3）.

图3 分散资源利用中自利小群体与竞争性利用的正相关线性函数Fig.3 Linear correlation function of competitive utilization and self-interest small groups in the decentralized utilization of resources

但是这两个线性函数之间却有负向关联性，集中体现在G和C之间的负向关系；即集中控制越强，竞争性利用的程度就越低，反之亦然.并且这种负向关系不是线性的函数，而是曲线函数（图4），即，集中控制提高到一定程度时，竞争性利用的程度将明显降低；集中控制的程度再进一步提高，竞争性利用会急剧降低至极低状态.反之，当集中控制程度适度降低，竞争性利用的程度显著提高；当集中控制降低到极低程度时，竞争性利用的程度也会提高到极高水平.在现实中，集中过度或竞争过度，均不是理想状态.

图4 集中控制与竞争性利用之间的负相关曲线函数Fig.4 The negative correlation curve function between centralized control and competitive utilization

从而，“集中资源调配”到“分散资源处置”结合运用，本质上便是这样两个正相关线性函数和一个负相关曲线函数的关联函数.从而，表达式（2）可进一步发展为

这样便将三个函数组合形成联立方程，构成了大规模地区开发的核心机制解释模型.对这个模型进行图示化表达，如图5所示.

图5 集中资源调配与分散资源利用的消长关系基本模型Fig.5 The basic shift model of “the centralized allocation of resources”and “the decentralized market-oriented development”

图5中：

（1）十字坐标轴的右上象限，由广域资源R和集中控制G组成的线性函数，其纵轴广域资源R的数值Ri代表了在i情境下集中的广域资源数量，其横轴集中控制G的数值Gi代表了在i情境下集中控制的程度，由Ri和Gi围合而成的区域，代表了地区开发机制中集中资源调配的贡献值指数（坐标轴数值为量纲一表达）；

（2）十字坐标轴的左下象限，由自利小群体S和竞争性利用C构成线性函数关系，其纵轴竞争性利用C的数值Ci代表在i情境下竞争性利用的活跃程度，其横轴自利小群体S的数值Si代表在i情境下自利小群体的活跃程度，由Ci和Si围合而成的区域，代表了地区开发机制中分散资源利用的贡献值指数；

（3）十字坐标轴的右下象限，由集中控制G和竞争性利用C构成指数函数关系，其中横轴数值Gi和纵轴数值Ci表示i情境下集中控制G和竞争性利用C的组合产出，或者说，就是集中资源配置和分散资源利用之间的关联系数，构成地区开发机制的另一个关键性内容；

（4）综合Ri、Gi、Ci、Si在右上、右下、左下三个象限的围合区域的面积总和，便构成了i情境下地区开发机制的总产出，表征了i情境下“集中资源调配”与“分散资源利用”结合运用的绩效水平.

4 对基本模型的情境推演

上述概念模型只是理想状态的一种标准呈现，在现实中，这个基本模型可以有多种演化.

4.1 机制情境1

假设情境1为“集中式资源调配”占绝对主导地位时的地区开发（图6）.此时，开发绩效的产出主要由集中控制带来的广域资源投入构成，对地方来说，这种超越自身范畴的广域资源能够支撑其实现跨越式发展.这种情境，与计划经济时期的地区开发实践相对应.例如湖北早期的十堰汽车、三峡大坝、江汉油田、荆门石化、鄂州钢铁、武钢等大项目，基本都是靠国家投入完成的.据统计，湖北省多个有国投大项目的城市，与国投大项目相关联的产业份额一直维持在50%～80%之间，少数高达90%［20］，反映出中央政府通过高度集权调动的广域资源对地区开发发挥了主导性的作用.但同时，这种主导性经济份额从大项目投资伊始延续至今，从另一个侧面反映了这种体制的弊端.即，高度的集中控制极大压抑了地方层面的自利小群体和竞争性利用的空间，这导致其信息效率和激励相容两方面的先天不足，从而其地区开发缺乏长期的持续性活力.

图6 情境1：集中式资源调配主导情境下的模型呈现Fig.6 Scenario 1：the centralized allocation of resources-oriented development

4.2 机制情境2

图7 情境2：集中式资源调配偏多情境下的模型呈现Fig.7 Scenario 2：centralized allocation of resources on the relatively high side

从情境1推演，情境2可以针对“集中的资源调配”有所收缩但仍居主导地位、“分散化的资源利用”有所扩大但仍居次要地位的情况（图7）.这时的地区开发，仍然有大量的集中控制带来的广域资源的支撑，故而能够迅速突破地区既有资源的约束，形成快速和高规格的开发；同时，由于集中的资源调配的影响面有所收缩，分散的资源利用便开始获得一定的自营空间，其信息效率和激励相容的水平得到提高，从而提高了地区开发的效率和可持续性.故而，可以认为这是对情境1的一种改善.

这与计划经济末期到改革开放初期的地区开发转型实践相对应.比如宁波北仑的地区开发，最初起始于计划经济末期由国家直接投资实施的矿石码头大项目，其1982年投入使用的1个10万t级矿石卸船泊位和2个2.5万t级装船泊位吨位规模全国第一，奠定了北仑港区发展的基调.改革开放后，逐步由国家直接投资转向国家政策驱动的一系列政策区开发，从最初的不足4km2的宁波经济技术开发区，逐步拓展到29.6km2经济技术开发区、约31km2大榭开发区，以及宁波保税区、宁波出口加工区、梅山保税港区等，国家给予少量启动资金和一系列政策支持，具体开发运营放开由地方主导，释放了地方政府和企业小群体的竞争活力，由此提高了地区开发的绩效和可持续性.

4.3 机制情境3

延续情境1和情境2作进一步推演，当集中式资源调配进一步缩小到居次要份额、而分散的资源利用进一步扩大到居主要份额时，便形成了情境3（图8）.这时，国家对地区开发的直接投资和干预进一步减少，地区开发的主要动能来自于通过导向性的政策或规则来集中广域资源和激活本地资源，通过自利小群体的竞争性利用来实现地区开发的主要绩效产出.

图8 情境3：分散化资源利用偏多情境下的模型呈现Fig.8 Scenario 3： decentralization utilization of resource on the relatively high side

这与近期政策区主导的地区开发有部分对应关系.在浦东新区的早期开发中，国家资源仍然发挥了较多作用，诸如推动国企和省部机构入驻、迁入重要物资交易平台、给予放权减税和债券融资政策等，其中浦东开发前十年仅来自中央和银行的资金支持就有约500亿元人民币［20］，给浦东开发的快速成型提供了重要支撑.但随着地区开发的深入，国家资源的支持和干预逐步减少，国家减免税收政策在2000年后逐步收回，地区开发越来越多地靠地方政府的积极运营和企业的竞争性利用来完成.到2005年浦东新区二次创业和2009年兼并南汇区的时候，国家政策带来的实质性投资已经很少，通过地方自主的土地运营和产业运营成为地区开发的主导性方式.可以说，这是浦东新区开发从上述情境2到情境3的转型过程.

4.4 机制情境4

应该看到，延续从情境1、情境2到情境3的推演，还可能存在更为“宽松”的情境4状态.即，集中的资源调配几乎不发挥作用，基本由自利小群体在本地资源基础上的竞争性利用来完成地区开发（图9）.

图9 情境4：分散化资源利用主导情境下的模型呈现Fig.9 Scenario 4：decentralized utilization of resourceoriented development

在当代的语境下，由于人烟日益稠密，社会交往和管控也越来越多，这类高度自由的地区开发实践已经越来越少.在西方国家最近几年较为著名的大规模开发中，比如洛杉矶的Live LA项目、波士顿的市场改造、伦敦道克兰码头区改造等，都能看到不同程度的政府公共干预的痕迹.但在历史上，这种开发体制在某些地区初始开发的蒙昧时期也曾发挥重要作用，比如美国早期的西部淘金潮时期，或者英国的圈地运动时期，缺少成熟的政府控制体系，原住民或新移民自发进行地区开发，也曾经创造出各自的成绩.

我国的大规模地区开发实践，经过了从情境1到2、3的逐步演化，是否会线性演进到情境4呢？这需要进一步地解释其演进过程的内在逻辑，方能找到答案.

5 对实践演化的理论解释与前景预期

5.1 模型推演与实践演化的拟合性

从上述4个情境的模拟中可以看出，建国60余年以来大规模地区开发的演进，实际上就是从模型情境1往情境2、3演化的过程（图10），其中集中控制和调动广域资源的程度逐次降低，而自利小群体与资源的竞争性利用程度逐级提高.

图10 我国大型地区开发演进对应的模型情境演化Fig.10 Evolution of China’s large-scale regional development corresponding to mechanism Scenario 4

5.2 对实践演化的理论解释

基于本文研究的理论基础，借助这种模型情境的推演，进一步解析我国大规模开发实践演化的内在逻辑.

我国早期的大项目及其配套政策安排由国家及其代理人主导，本质上是一种大规模群体的集体行动.但这种大规模群体仍然是由若干分散的行动个体（或次级群体）构成，这些分散行动的主体（个体）有一定的自我意识和彼此竞争关系，常常难以实现相容性的激励，不会自发达成一致行动.只有当大家的资源量较为平均、且没有心理落差时，或者受到高度管制而缺乏自由选择空间时，分散主体间的竞争意识才会降至最低.新中国成立后至文革时期，在总体贫困、计划管制和群众运动的共同作用下，基本实现了这种竞争意识的降低和社会集体行动的激励相容，从而保证了集中式资源调配制度的绝对主导地位，造就了情境1模式下的“大一统的集体行动”的某些成功.比如，这种方式能够达成“分散化资源利用”所不能企及的超大型项目建设成就.

但是，这种集中体制下的决策者掌控着大量资源，其决策过程对末端资源利用的敏感度较低——收集庞大的末端资源利用信息会是个艰巨的工作、并且很难从具体资源利用中获得相容性激励，故而总是倾向于用大而化之的方式处置资源，这种末端资源利用的“粗糙”累积起来是整体资源配置的低效，尤其是在资源较匮乏时期将难以为继.同时，竞争始终是人类的本性之一，尤其在当代社会，市场竞争是生产力发展的主要动力之一，故而，情境1的低竞争性均衡状态总是趋向于被打破，大一统的集体行动的“低竞争”基础不会长期存在，多元小群体的崛起是一种必然趋势.我国从计划集权体制向改革开放的市场体制的转型，推动地区开发机制从情境1向情境2、3的演化，本质上就是这种大一统的集体行动向小群体高效行动的必然过渡（图11）.

图11 我国大规模地区开发实践演进的内在逻辑示意Fig.11 The internal logic of the evolution of China’s large-scale regional development

相对于大一统群体，小群体直接在末端运作有限的资源，在竞争中获得生存空间，故而对实际资源利用中的信息有最敏感的把握，同时也最有动力提高末端资源利用的效率以从中获利，故而小群体在信息效率和激励相容两个方面都有更好的表现，在末端的资源利用上会比大一统群体利用有更高的效率.我国改革开放以来，逐步完善市场经济制度，包括分税制、国企改制、房地产开发制度等，将地方政府和企业的部分经济职能从原来的集中控制体系中分离出来，逐步形成了以地方政府、改制国企、民企、外企为代表的众多竞争性“小群体”；同时，逐步形成了初具开放性和规则体系的资源资本化利用的框架，各项资源在小群体之间通过竞价方式进行配置，有效提升了地区开发的绩效.这是情境1向情境2、3的演化的实际呈现.

但是，小群体对公共利益和大局有着先天性的“短视”.在市场竞价过程中，小群体一般会以自身的利益最大化为思考基点，总是倾向于追求对社会资源份额的尽可能多的占有，而忽视或后置社会公共利益和长远利益.这种自利行为的叠加可能会出现“合成谬误”——导致社会公共利益和长远利益的损失.这是资源市场化竞价利用所内生的逻辑困境，资本主义国家的若干次经济危机已印证了这一点.基于信息效率和激励相容的准则，对于公共利益和长远利益更为关注的应是大型群体的代理人——公共机构、政府等.政府代表了社会最大群体的根本利益，总体上会努力为社会公共利益提供保障，这同时也是政府集权运作的正当性理由.因而，情境2、3之间的过渡，便不是一种替代性的过渡，而是一种不同时空环境下的比较选择，是大群体（政府）与小群体（企业）的不同组合型态的呈现.

按照这样的逻辑，情境4是一种高度自由竞争的极端状态，与情境1高度集中管制的极端状态类似.其中，情境4在英国圈地运动时期或者美国西部淘金时期得到体现，情境1在我国和俄罗斯的计划经济时期、德国和日本的统制经济时期得到体现.既有实践和理论都表明，这两种极端状态的体制在特定时段可能发挥重要作用，但都有其内在的弊端和不可持续性，总是会趋向于调整到情境2或情境3的结合状态.比如，美国的罗斯福新政就是在高度自由的情境4状态向情境3状态的优化调整（在自由经济框架下的有限政府干预）；而我国的改革开放，则可以认为是从高度集中的情境1状态向情境2状态的优化调整（在集中体制框架下的有限市场放开）.也就是说，合理的地区开发机制应该是“集中”与“分散”多方力量的良好组合和协作.故而，我国地区开发从情境1到情境2、3的过渡，不会、也不宜于线性发展到情境4的状态，而应在情境2、3之间寻找某种结合.

6 结论与展望

研究证明，前文的研究假设基本成立.我国60余年来的大规模地区开发实践的基本演化逻辑，可以用“集中资源调配”与“分散资源利用”的结合运用与消长关系加以解释.

通过集中控制与广域资源的线性函数、自利小群体与竞争性利用的线性函数、集中控制与竞争性利用的负相关曲线三个函数的关联组合，可以建构其消长关系的基本模型，由此推演出地区开发机制从高度集中控制到高度竞争性利用之间过渡的4种情境.我国60余年来的大规模地区开发实践演进，实际上就是从情境1向情境2、3的演化过程，或者说，是地区开发从中央政府为代表的大一统群体主导，向地方政府和企业为代表的小群体竞争性利用过渡.这种过渡有其客观必然性.

近年来国家又推出了天津滨海新区、重庆两江新区、兰州新区等新的国家战略性地区开发，但实际的资源投入和广域资源的调动已经很少；在政策区的框架下，地方政府和企业实际上主导了这些地区的开发，资源投入和产出均是主要面对市场环境，正反映了上述的演进趋势.

但进一步分析显示，情境1和情境4的极端状态在在特定时段可能发挥重要作用，但都有其内在的弊端和不可持续性，总是会趋向于调整到情境2或情境3的结合状态.展望我国大规模地区开发的未来，不会、也不宜于线性发展到情境4的状态，而应在情境2、3之间寻找某种结合.合理的地区开发机制，仍然有赖于中央与地方、政府与企业等多方力量的组合和协作.

致谢：感谢导师赵民教授对本文写作的指导

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