基于生态安全视角的我国环境保护对外援助的改革与创新

文/刘之杰

基于生态安全视角的我国环境保护对外援助的改革与创新

The reformation and innovation of Chinese environmental protection based on foreign aid from the perspective of ecological security

文/刘之杰

生态安全是我国“总体国家安全观”框架下非传统安全问题的重要内容之一。在我国当前生态环境形势日趋严峻的状况下，生态安全越来越成为国际关系和国际问题的重要方面。以生态安全为视角，全面审视并梳理我国环境保护对外援助工作，既是对创新我国对外援助工作的重要贡献，也是新时期我国生态环境保护管理体制的改革与完善，对于推动环保对外援助工作更好地发展，维护我国良好的国际形象，加强相关国家和区域的环境与可持续发展能力建设，具有重要意义。

一、生态安全等非传统安全问题影响越来越大，促成总体国家安全观的提出

人们对国家安全领域的认识往往局限于政治安全、军事安全等传统安全领域。冷战结束后，伴随全球化的加速发展，恐怖主义、经济和金融危机、环境污染、气候变化等非传统安全问题日益凸显，公共安全事件对普通人安全的影响越来越大。在继续重视传统的政治军事等国家安全问题的同时，人们关注的重心开始扩展到“非传统安全”领域，安全主体也出现多元化，重视把非传统安全问题纳入国家安全战略视野，并对传统安全问题和非传统安全问题涉及的方方面面进行综合思考、系统研究，突出国家安全的综合性和整体性。

党的十六大报告论述了非传统安全问题：“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖主义危害上升。”党的十七大提到了当今世界“传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，世界和平与发展面临诸多难题和挑战”，“提高军队应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力，坚决维护国家主权、安全、领土完整，为维护世界和平贡献力量”。党的十八大报告再次强调：“我国面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织。”随着非传统安全问题的逐步发展，人们越来越深刻地认识到，当今世界既存在传统安全问题，也存在非传统安全问题，而且非传统安全问题，已经蔓延至各个领域、各种空间，并对国家安全、国际安全等产生了重大影响。

2014年4月15 日，中共中央总书记、中央国家安全委员会主席习近平主持召开了中央国家安全委员会第一次会议。在这次重要会议上，习近平主席首次提出了“总体国家安全观”这一重要概念。他指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。

总体国家安全观的提出，表明我国已经在原有的“新安全观”的基础上又向前迈进一步。在原有的“共同安全”理念下的“坚持互信、互利、平等、协作”，“既维护本国的安全，又尊重别国安全关切”的维护人类共同安全的基础上，发展为“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”的具有中国特色的总体国家安全观。

二、总体国家安全观的确立，将生态安全提到了前所未有的高度，深化了对生态安全的重要性及其内涵的认识

生态安全（ecological security），国外也有称作环境安全（environmental security），一般认为包括两个层面：一是环境、生态保护上的含义，即避免由于生态环境退化和资源短缺对经济发展的环境基础构成威胁，从而维护一个国家的生态环境和自然资源对于本国经济持续发展的环境支撑能力；二是外交、军事上的范畴，即避免由于生态环境严重退化和资源严重短缺造成环境难民并引起暴力冲突，从而防范环境问题对区域稳定和国际安全构成威胁。

上述关于生态安全的两层基本含义，也是目前各国对其含义理解的两个层次：第一层次的生态安全与各国的相关政府部门所从事的环境污染防治、自然资源保护和相关领域的工作基本相同；第二个层次的生态安全则是国家外交、军事等领域之内的新概念，涉及到跨国界的自然资源竞争、工业污染、生态难民的迁徙，土地之争、水源之争、能源之争，生态恐怖主义等生态安全问题，涉及到国家利益、政治、军事、外交、经济全球化及法律等各个方面。

各国生态安全的概念不尽相同。以美国为代表的西方发达国家侧重于生态安全的第二个层次的适用，将环境安全视为“制定包括全球环境挑战在内的新的世界安全议程”，强调美国“必须领导大家一起来保护最终决定全球繁荣与和平的地球环境”，尤为关注的是全球性环境问题及他国环境问题对本国的影响。而作为发展中国家的我国，生态安全主要体现为防止国内生态赤字、缓解资源供需矛盾、防治自然灾害的国家职能。俄罗斯的生态安全概念近似于我国，即所谓“作为保护人和公民的生态权利得以实现的保障措施”，均侧重于第一层次的含义，且与美国等西方国家主要使用环境安全概念不同的是，中、俄两国主要使用生态安全的概念。

一般来说，生态安全在范围上可分为三个层面：第一个层面是国内的区域生态安全，是指一个国家内部的某个区域生态环境状况；第二是国家生态安全，是一个国家整体生态环境退化和资源短缺是否对本国经济持续发展构成威胁；第三是国际生态安全，它包括双边、多边和全球性的生态安全，是指一国或几国的生态安全问题是否给别国的生态环境造成损害，以及全球性生态变化对人类的影响。由于不同区域之间、不同国家之间的生态安全是相互依存的，亦即生态安全具有整体性的显著特征，实际上，生态安全这三个层次也不是截然分开的。

生态安全具有整体性与全球性、不可逆性和长期性的特点。全球生态环境大系统是相连相通的，任何局部环境的破坏，都有可能引发全局性的灾难，甚至危及整个国家和民族的生存条件。一国的生态灾难还有可能危及邻国的生态安全。如国际性河流的污染、臭氧层破坏、生物多样性减少等。因此，在生态安全上，各国有着相当广泛的共同利益和国际合作基础。鉴于生态安全表现出的整体性和全球性的特点，在政治和外交方面要着重从维护国家利益的角度去应对生态安全问题，着重从环境事务、周边国家利益和全球策略上考虑，考虑如何协调国家之间的环境利益、处理好环境事务和纠纷以及全球环境策略和国家安全等问题。

我国总体国家安全观的确立，将生态安全提到了前所未有的高度。以前，我国的国家生态环境安全局限于经济意义和国内环境保护意义，基本相当于西方国家上个世纪九十年代以前的国家环境安全意义。其实，来自其他国家的或全球性生态环境问题对我国的国家生态环境安全的影响是客观存在的，例如形成我国北方地区沙尘暴的来源、我国海域污染及漂浮物的来源等，都与其他国家有关。

我国面临的国际生态安全问题主要有两类：一类是国外的或全球性生态环境问题对我国的国家环境安全的影响；另一类是外国特别是西方国家可能以其自己的国家环境安全受到我国环境问题威胁为由，对我国主权的干涉或对我国经济安全的威胁。而西方国家的国家环境安全主要是针对发展中国家，对此我们必须要有所应对，并适时调整，以适应维护我国国家利益的需要。

三、以生态安全视角全面审视并梳理我国环境保护对外援助工作

我国对外援助发展四十多年，对外援助规模持续增长，对外援助事业稳步发展。我国是世界上最大的发展中国家，在发展进程中，坚持把中国人民的利益同各国人民的共同利益结合起来，在南南合作框架下积极向广大发展中国家提供各种力所能及的帮助，支持和帮助发展中国家特别是最不发达国家减少贫困、改善民生，不仅授人以鱼，更重视授人以渔。与这些国家实现共同发展，既是我们的目标，也是我们的责任。在今后的对外工作尤其是对发展中国家和周边国家的工作中，我们要大力弘扬正确的义利观，尊重和支持发展中国家探索符合本国国情的发展道路，同时真心诚意地帮助他们增强自主发展能力，丰富和改善人民生活。

“伊拉克污水处理培训班”学员们参观江西省婺源县农村后合影

我国的对外援助，一贯坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢是中国对外援助的基本原则。习近平主席在一系列重要外交活动中多次强调，我们在同发展中国家和周边国家发展关系时，要树立正确的义利观，政治上坚持正义、秉持公道、道义为先，经济上坚持互利共赢、共同发展。这一重要战略思想秉承了中华文化和新中国外交的优良传统，顺应了我国与发展中国家和周边国家关系面临的新形势和新机遇，为开拓我国与广大发展中国家和周边国家的友好合作关系指明了方向。习近平主席成功访问非洲和拉美，签署了诸多涉及基础设施和民生领域的合作协议和项目，表明了中国政府不折不扣落实有关承诺的态度，以帮助各国把资源优势转化为发展优势，实现多元、自主、可持续发展。

2012年3 月，环境保护部成为中国对外援助部际协调机制成员单位，这是根据援外工作和机制建设的需要，与商务部、财政部、外交部等30个机制成员单位，建立“政策共商、信息共享、项目共议”的良性互动机制的开始，也标志着中国的环保援外工作进入了一个崭新的发展阶段。相比其他领域，环境保护领域对外援助工作总体起步较晚，有些工作刚刚开始。先行开展的是援外培训工作，环境保护部宣传教育中心在环境保护部国际合作司的直接领导下，自2005年起举办面向发展中国家援外培训。培训班向学员介绍了中国环境保护的有关政策、制度等理论与经验，并安排学员实地考察，取得了很好的效果，增强了与相关发展中国家的友谊，宣传了我国的环境保护方针政策和成就，展示了我国重视保护人民群众健康和走可持续发展道路的决心，推动了相关发展中国家在环境保护领域的能力建设。

我国环保对外援助虽然在发展上相对滞后，但应该说，这在某种程度上也是一种机遇，为全面谋划环保对外援助预留了足够的发展和创新空间。在国际关系的新形势下，我国总体国家安全观的提出，使国家安全观具有了更为丰富的内涵，这也是改革创新我国环保对外援助工作的新视角。

中国的对外援助属于南南合作范畴，是发展中国家间的相互帮助。在应对全球生态环境问题上，我国既要坚定不移地坚持“共同但有区别的责任”，争取到更大的发展空间和更多的技术、资金支持，也应承担力所能及的对外援助的义务和责任，这对于展示我们在解决环境问题上积极的姿态，提高我国环境保护方面的负责任大国的国际形象，对和谐周边、和谐区域及和谐世界的建设，都是非常有利的做法。

我国的生态安全面临着国内和国际的双重压力。一方面，国内生态环境问题已经到了非整治不可的地步，另一方面，来自国际生态环境的压力也日渐显现。生态环境保护领域的对外援助，体现了我国对解决国内的生态环境问题具有非凡的信心和决心，对选择的中国经济发展的绿色转型与低碳发展的道路自信，对中国可持续发展前景的肯定。

环保对外援助是缓解全球生态安全危机及环境问题的压力、推动我国走向生态文明新阶段的重要途径，主要原因表现在以下方面：

一是有利于树立中国负责任的环保大国的正面形象。环保对外援助的一项重要内容就是传播中国在生态环境保护相关领域的经验和做法，宣传中国为保护环境所做出的努力与贡献。中国的环境保护工作是全球环境保护的重要组成部分，把中国生态环境保护的发展经验和模式介绍给各发展中国家参考，加强彼此沟通和相互理解，以此“增信释疑”，消除“中国环境威胁论”、“中国新殖民主义论”等不实言辞，创造良好的国际环境。

二是有利于我们以更加积极的姿态参与国际环境合作，实现从被动适应到主动参与，最终达到成为主导者的转变。在全球化时代，国际规则的被动适应者和被动参与者，没有什么维护自身利益可言。做好环保对外援助，积极推动交流合作，逐步成为主动参与者和主导者，才能更好地维护并为国家争取更大的利益。中国应以积极的姿态参与国际发展合作，发挥出建设性作用。

三是有利于更好地团结广大发展中国家。毋庸多言，这是我国对外援助的初衷。以往中国的对外援助更多地出自道义、政治等目的，今后随着国家总体实力的提升，中国的对外援助将更多的是承担一个大国应尽的国际义务，或者说，国际社会、受援国家等对中国对外援助的期望值也在与日俱增。科学合理地实施援外项目，找准受援对象的需求点，为其提供力所能及的帮助，也是现阶段对外援助研究的重点之一。

四是有利于赢得国际社会和受援国公众的广泛认同。李克强总理曾说，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。环境保护毫无疑问属民生领域，我们本着人道主义的原则，积极探索帮助发展中国家发挥丰富的资源优势，加快发展经济的新途径、新方式，帮助受援国建设与国计民生密切相关的标志性项目，为受援国提供良好的环境监测设备，建设污染治理工程，使他们过上卫生清洁、有尊严的生活，占领道义的制高点，赢得最广泛的支持和认同。

四、生态安全视角下的我国环境保护对外援助的改革与创新

冷战结束后，伴随着全球化时代的到来，国家之间由于利益的日益紧密联结而使相互依存度不断加深。全球化背景下的国家安全政策具有两重性：一方面，一部分利益仍然是国家所独有的，是不能同他国分享的，而且这一部分利益往往同他国的利益是对立的、相互竞争和相互抵触的，仍然需要在主权国家之间开展必要的国际斗争来加以防范和维护；而另一方面，全球化背景下国家之间的关系是“非零和”关系，国家的一部分利益是与他国利益相互依存的共同利益，在面临诸多如环境恶化、生态危机、贫困、疾病等全球性问题时，国际社会唯有通过合作与协商才可能共同应对，包括生态安全在内的国家安全，也必须建立在共同生存和发展的基础上。

“凡事豫则立，不豫则废”。作为国际社会对外援助的主要提供者，西方国家普遍重视援外战略的谋划，并不断地进行调整，以适应形势及其自身发展的需要。同世界主要捐助国相比，中国的对外援助规模仍然比较小。美国在2009年的对外援助额为288亿美元，而中国的相应数字据估计为31亿美元。未雨绸缪，提早做出我国环保对外援助的谋划，从服务于国家长远发展的眼光，统筹考虑国内和国际两个大局，积极借鉴国际社会对外援助有益的做法，建立起既符合国际运行规则，又具有中国特色的环保对外援助管理体制，为成为环保国际合作的建设者做足各方面的准备，是非常必要的。改革并创新我国环境保护对外援助工作，是全面深化改革我国生态环保管理体制的内容，丰富了我国对外援助的开展业务的先行先试的实践，也是探索并实践中国环保新路的重要方面。

一是加强环保对外援助的顶层设计，包括援外理论研究、科学地制定我国环保对外援助中长期规划，为全面实施环保援外策略提供基础性的技术支持。总体国家安全观将生态安全纳入其中，这使环境问题既属于民生问题，又赋予了国家安全观层面上的安全意义。我国环境保护对外援助的理论研究及规划制定，应站在这个高度和视角上，进行重新审视并全面梳理。环保对外援助，是中国整体对外援助以及整体对外政策的组成部分，是中国和平发展战略的内容，也是中国经济外交以及环境外交的具体实施步骤之一。对外援助是一个科学决策的过程，理应具有一系列与之配套的原则、法则和措施。在环保国际合作及援外活动中往往面临一些问题，如对外援助依据的新原则、如何使受援更有效、如何处理中国对外援助与接受援助的关系、如何使援助行为实现互利和互助等等。这些问题都是关系到受援国的利益，也是关系到中国自身的长期发展。因此，要做好环保对外援助的规划与技术支持等基础性工作，加强环保对外援助的顶层设计。

二是加大环保援外人力资源培训的力度，拓宽援外人力资源开发合作项目的主题与内容，积极开展环保领域的其他形式对外援助。环保领域的人力资源培训工作，花钱少、见效快，是我国处于当前发展阶段的最适宜的对外援助方式。国家要结合外交总体战略布局，加大对援外培训的支持力度，既要扩大受训国家的覆盖面，又要有目的、有针对性地就某个区域和国家深入开展培训，为发展中国家培养环境管理、污染防治技术等人才。要切实提高援外培训质量，不断地改进效果。另外，应拓展援外人力资源开发合作项目的范围和内容。在笔者从事援外培训与受援国官员交流中获悉，一些国家很希望也开展类似中国的全民环境教育、公众参与等有关环保项目，以提升公民的环境意识和相关知识。就环保领域而言，援外人力资源开发合作项目的发展方向，应该从环保培训过渡到组织开展公众环境教育、公众环境意识活动的项目等方面，加强对受援国能力建设的提升，密切与受援国政府官员、青年学生及公众代表的交流，从而拓展人力资源开发合作项目的内容与主题。积极开展生态环保领域的其他形式的对外援助。当前我国对外援助主要有八种方式：成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。对应于环保领域，开展对外援助的种类还非常有限。应加强有关方面的援外研究与尝试，全方位地开展我国的环保援外工作。

三是加强对中国企业对外投资合作过程中的环境保护监管力度。商务部和环境保护部于2013年联合下发了《对外投资合作环境保护指南》，其目的是为指导我国企业在对外投资合作中进一步规范环境保护行为，引导企业积极履行环境保护社会责任，推动对外投资合作可持续发展。作为指南，仅为企业自觉遵守和参考，不具有法律效力。笔者认为，企业经营过程中的环境保护行为，无论其身处国内还是海外，都不应该以指南的形式去指导或引导，而应制定相关的约束性更强的、具有法律效力的文件强制其遵守，否则，所谓的指南，也就成了可有可无的摆设，国家苦心经营与维护的良好的国际形象，瞬间即湮灭于企业在海外的破坏生态或污染环境的行为之中，同时为“环境威胁论”、“新殖民主义论”者留下了口实。笔者与一些来华研修的受援国官员交流中得知，中国的援外工程项目中，有相当一部分对当地环境有所影响，有的企业很注重污染治理和保护当地环境，也有的企业完全不顾环境保护。因此，应加强对企业的环境意识和环保知识的宣传教育，在工程设计、施工、运营的全过程重视保护环境，将工程项目对环境的影响降至最低，以消除对我不利言论，维护国家形象，真正造福当地人民。规范中国“走出去”企业的环境行为的具体措施有两方面：一是深入研究各国的环境法律法规及政策标准规范，为中国“走出去”的企业提供技术支持；二是综合利用绿色信贷等经济手段及必要的行政手段，加强对企业“走出去”的管理，规范其在海外环境行为。当然，制定相关法律法规，则是从法律层面约束对外投资企业的环境行为，这种做法也必将为我国的良好国际形象和负责任的大国树立口碑。

四是加强中国国内生态环境保护工作的对外宣传和我国环保援外的对外宣传工作。中国国内环境保护做了大量卓有成效的工作，也取得一定的成就，结合中国经济飞速发展这样一个大背景去考虑，发展进程中的环境保护工作之艰难是可想而知的。而很多国家的政府官员对此一无所知，一些人想当然地受某些媒体影响，认为中国为了发展经济而肆意污染环境和破坏全球生态环境。我们应该加大这方面的对外宣传力度，掌握宣传的技巧，使受众者易于接受，并完善各类对外宣传媒体的建设。在增加援外透明度方面，近年来国务院新闻办公室每年发布《中国的对外援助》白皮书，这是中国政府公开援外信息、赢得国际社会普遍赞誉的良好做法。在首次发布时，有国外专家评论说，这是一个重大的进步，中国正在开始认识到做一个负责任大国的意义。对于环保领域的对外援助，由于其具有民生特性和较强的公益性质，便于对外公布，这不仅是向国际社会宣布中国作为负责任的大国已经承担了与自身发展相适应的责任与义务，而且对于消除和缓解中国在全球环境问题应对方面的压力，具有较好的作用，是化解压力与摩擦的新思路和新举措。

五是加强环保对外援助的能力建设，建立稳定的环保援外队伍和管理机构，不断完善援外项目资金管理方式，将人员机构及资金管理等调整到有利于援外事业发展的轨道上来。援外项目的主管部门应结合实际情况，理顺当前项目的管理方式与资金管理模式，为援外项目承担单位的人员素质提高和队伍建设提供一定的资金保障，以建立一支稳定的、高素质的环保援外队伍。在环保援外管理机构方面，国家环保主管部门应组建专门的对外援助机构，或赋予某个机构以该职责，全面谋划并实施环保领域对外援助工作，包括：开展实施援外人力资源开发合作项目和对外援助理论研究，制定环保对外援助规划，开展与受援国或区域的技术交流与人员交流，为企业“走出去”提供环境与资源方面的政策法规咨询、人员培训及能力提高等技术服务，实施环保仪器与设备等物资捐赠、环保工程建设等。这既是为了服务于我国外交政策的大局，也便于做好援外工作的长远计划，提高援助的针对性和实效性，使援外资金最大效率地发挥作用。同时，也是新时期国家生态环境保护管理体制改革与创新的有益的实践和探索。

未来十年乃至更长时期我国面临的战略机遇，这已不再是接受国际和平环境、被动参与国际分工以实现粗放型经济增长的机遇，而是主动进行战略运筹争取有利的国际政治环境，将传统发展模式遇到的挑战转化为倒逼加快转变经济发展方式的强大动力，同时在更高层次上参与国际经济竞争与合作的机遇。环境保护对外援助应站在总体国家安全的高度上，发挥更大作用，按照党的十八大要求，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来。（本文图片由环保部宣传教育中心培训室提供）

作者单位：环保部宣传教育中心