辽宁农业农村改革发展形势与重点

刘长江

中央确定2014年为改革年。全面深化农村改革任务重、难度大，政策性强、涉及面广、影响深远。妥善处理改革发展稳定的关系，是做好2014年农业农村改革发展工作的关键，这就要求全省农业系统的全体同志对农业农村改革发展形势要有一个科学的判断和准确的把握。

一、清醒认识农业农村发展面临的新老矛盾

目前，制约辽宁省农业农村发展的瓶颈因素和新老矛盾体现在 “五个新挑战”。

1.农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备相对落后，农业耕地数量减少，人口资源环境约束增加，气候变化影响加剧，自然灾害频发，粮食生产在“十连增”高基数的基础上保持持续稳定增长的难度加大，确保农业综合生产能力不断提升和主要农产品有效供给面临新的挑战。

2.农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，目前全省家庭承包土地流转比例只有16%，远远低于全国25%的平均水平。农产品市场体系、农业社会化服务体系、农业支持保护体系尚不健全，加快推进农业生产方式转变和农村体制机制创新面临新的挑战。

3.农村劳动力大规模转移就业，农业劳动力不断减少、人员素质结构性下降，关键农时缺人手、现代农业缺人才、新农村建设缺人力问题日益突出，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化日趋明显，生产经营性人才严重缺乏。与此同时，随着劳动力成本的不断提高，农业生产比较效益下降的矛盾更加凸显，调动农民生产积极性和今后“谁来种地”面临新的挑战。

4.稳产量、保供给与提质量、保安全的矛盾突出，千家万户小生产格局没有根本改变，消费者质量要求空前提高，加之耕地土壤污染状况日趋严重，农产品质量安全薄弱环节隐患较多，生产标准化和质量监控体系尚不完善，尽快构建资源节约型、环境友好型的农业发展模式，促进农业可持续发展和确保农产品质量安全面临新的挑战。

5.国内外经济发展大环境存在一定的不确定性，县域经济发展面临的困难加大，转方式、调结构、促发展任务艰巨；城乡要素交换不平等、城乡资源配置不均衡、农村资源流失严重；农村公共服务依然滞后，公共投入的数量和比重仍然偏低，农村社会事业和公共服务水平不高；区域发展和城乡居民收入差距扩大，工农城乡发展不平衡的矛盾仍然突出，推进城乡发展一体化面临新的挑战。

二、正确把握全面深化农村改革的目标要求

党的十八届三中全会高举改革开放的伟大旗帜，对未来一个时期全面深化改革作出重大部署。2013年12月23日召开的中央农村工作会议，进一步深刻阐述了事关“三农”发展的战略性、方向性重大问题，全面部署了深化农村改革、加快推进农业现代化的重点任务，提出了当前和今后一个时期农业农村工作的总要求。农业部门认真学习，深刻领会十八届三中全会《决定》和中央农村工作会议精神，以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线，重点把握深化农村改革的目标要求，即：“三个赋予”“七个允许”“四个鼓励”“五个保障”“六个推进”和“一个加快”等。

三个赋予是：赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

七个允许是：允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，允许通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。

四个鼓励是：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励农村发展合作经济，鼓励社会资本投向农村建设。

五个保障是：保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。

六个推进是：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化，推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

一个加快是：要加快农业现代化建设，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，立足我国基本国情农情，遵循现代化规律，依靠科技支撑和创新驱动，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。

三、努力确保2014年重点改革任务的扎实推进

1.积极推进土地流转与规模经营。2014年，辽宁省将对全省促进土地流转给予高度重视和大力支持。要在尊重农民意愿的前提下，稳定土地承包关系、放活土地经营权。鼓励和支持农民组建土地股份合作组织，通过自主经营、对外租赁等方式，发展农业规模化、土地集约化经营。积极引导农户通过市场流转承包地，落实对流转双方的各项惠农政策，实现农村土地有序规范流转。各地要根据劳动力状况、农村生产力发展水平、区域优势等择优选择不同发展模式，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，既注重提升土地规模化水平，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，防止片面追求流转数量和规模，禁止损害农民利益，促进农业规模化、土地集约化经营健康有序规范发展。

2.加快构建新型农业经营体系。构建新型农业经营体系能够实现分散生产与市场的有效对接。加快培育家庭农场、专业合作社、专业大户等新型农业经营主体，发展多种形式的农业规模经营和社会化服务，保障农业健康发展。在家庭农场发展上，要重点扶持符合适度规模经营要求，面积在200～400亩的家庭农场加快发展。各级农业部门要建立家庭农场初始登记制度，切实保护好家庭农场的土地经营权。抓好家庭农场名录建档、培训、跟踪管理和服务，建立对家庭农场的年度报备制度，为建立家庭农场的退出机制和创建示范性家庭农场创造条件。把家庭农场经营者纳入新型职业农民培训范围。在合作社发展上，要积极争取中央和各级财政的支持，出台示范社扶持措施，重点支持省级规范化合作社、土地流转规模在1000亩以上的重点社、服务面积在5000亩以上的农机合作社，明确优先委托和安排合作社承担的产业项目、申报条件，加快合作社发展。同时，要鼓励专业大户等经营主体进一步做大做强，加快构建新型农业经营体系。

3.健全农业各项补贴管理制度。健全农业补贴制度，对于促进增粮增收，推动农业农村经济又好又快发展，具有重要的调控和保障作用。健全农业补贴制度，着力点在明确重点、提高标准、完善办法，促进粮食增产、农民增收。要着力突出重点，促进稳粮增收。按照中央关于稳定存量、提高增量、完善办法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法试点实验。新增补贴要向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产县倾斜。对重点农作物关键生产环节，农民实际需求迫切的农机产品要实行普惠制。要坚持按需分配，合理安排农机补贴指标。根据省政府重点工作安排和各地上报资金需求情况，一次性将所有农机购置补贴资金指标分配到各市，各市按当地实际情况比照省里一次性分配到县（市、区）。市级间补贴指标调整需报省批准，县级指标调整由各市自行负责确定。要实现便民利民，规范补贴工作程序。根据省委省政府有关要求，通过乡镇公共行政服务中心开展农机购置补贴办理试点工作，使购机农民足不出乡镇，就近、就地完成购机补贴事宜。在保证补贴资金安全的前提下，简化操作程序，方便农民购机。

4.推动农业保险制度创新。要继续坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，坚持农业保险财政补贴政策基本稳定，积极争取中央财政对农业保险保费补贴支持，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴。稳步提升大田作物保险覆盖面，继续开展设施农业保险，适当提高风险保证水平。鼓励农业保险机构开展特色优势农产品保险，省财政将通过以奖代补的形式予以支持。规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。加强农业保险监管，规范农业保险运行。

5.加强现代农业示范区建设。一是突出项目集聚。要整合现有农业项目和资金，按照统一规划集中连片开展基础设施建设，要在突出抓好8个国家级现代农业示范区的基础上，集中全力抓好6个省级现代农业示范区建设。二是突出技术集中。选用先进技术模式，高产品种、配套技术推广普及率高，生产环境优良，确保农业科技贡献率达到70%以上。三是要突出经营集约。推进经营机制创新，按产业化的组织方式，引导产业化的经营主体开展多渠道、多形式的联合与合作，结成利益共同体，形成多方参与共同推进的良好格局。四是突出信息集成。在现代农业示范区开展农业物联网技术集成组装与试验示范，提升农作物种苗培育、水肥控制、环境监控、农产品质量安全追溯等生产环节的信息化水平。

2014年辽宁省农业农村经济工作主要目标：粮食总产量稳定在400亿斤以上；蔬菜总产量稳定在4000万吨以上；农民人均纯收入实际增长10%；县域财政一般预算收入增长11%；农村土地流转面积突破1500万亩，流转率达到30%。

为实现上述目标，要重点抓好三个方面工作。

一、以重点工程为抓手，全面推进现代农业建设

1.抓好6大农业示范区建设。认真组织实施“米袋子”“菜篮子”基地建设项目，提升规模化、集约化、标准化和产业化水平。重点做好100万亩玉米、100万亩水稻、50万亩花生、50万亩设施蔬菜、50万亩水果和15万亩特色产业等6大省级示范区建设工程，2014年重点规划建设一批设施配套、技术先进、效益显著的核心示范区。

2.推进四个1000万亩农业工程建设。一是继续推进1000万亩水稻全程机械化项目。强化配套措施，进一步提高水稻生产关键环节的机械化水平，机械插秧和机械收获水平分别达到85%和78%。有效促进全省稻农节本增收。二是继续推进1000万亩节水农业工程建设。包括辽西北玉米节水增粮示范带、水稻节水增粮示范带、经济作物节水示范带项目，每年各建设200万亩，其中核心示范区50万亩，辐射区150万亩。三是继续推进1000万亩设施农业提质增效。集中力量推进关键环节实现新突破，加快推进设施农业内部结构优化和效益提升。加快蔬菜标准园建设，实施设施农业科技培训工程和秸秆生物反应堆推广项目。四是启动实施1000万亩经济林建设。继续实施果蚕花药特色产业标准园创建工作。创建国家级果树标准园10个、省级特色产业标准园60个。

3.确保农产品质量安全。加快农产品质量安全监管综合服务信息化平台建设，加强舆情监测与应急处置能力，构建农产品质量安全立体防护网络，全省蔬菜、水果等主要农产品监测合格率保持在96%以上。建设国家级农业标准化示范区1个、省级示范区10个，农业标准化生产面积稳定在3500万亩以上。开展农产品质量安全整治和农资打假专项治理行动，实施农产品质量安全源头治理，推行产地准出和追溯管理，加强农产品收贮运环节监管，确保全省不发生重大农产品质量安全事件。

4.加强农产品出口基地建设。建设省级农产品出口示范区36个，支持示范区开展标准化体系与可追溯体系建设。培育壮大外向型龙头企业，对重点企业扩大农产品出口所实施的自有基地建设项目、技术改造和新产品研发、固定资产投资等给予支持。实现农产品出口增长15%的目标。

5.加快粮食流通产业发展。做好抓收购、保供给、稳粮价工作。建设完成7万户农户科学储粮工程。积极推进“粮安工程”，加快放心粮油店建设。扶持重点粮食产业化龙头企业10～20户。深化国有粮食企业改革，全省国有粮食企业统算盈利5000万元以上。

二、以重点项目为载体，全面提升县域发展实力

通过狠抓县域经济，为城镇化建设提供广阔空间，为农村富余劳动力提供更多就业机会，实现城乡、城企良性互动。

1.深化县域工业产业集群建设。一是推进超百亿元县域工业产业集群做大做强，尽快形成超500亿～1000亿规模的县域工业产业集群。二是加强工业园区的基础设施和公共服务平台建设，推动初具规模的工业产业集群尽快达到超百亿规模。三是根据各地现有基础和资源禀赋，重点扶持一批优秀民营企业，培育一批新的县域工业产业集群。

2.提高农业产业化发展水平。开展农产品加工业服务工作，抓好农企、政企、科企、银企对接。强化公共服务平台建设，引导农产品加工企业向优势产区集中，新增国家级龙头企业5家、省级龙头企业10家。稳步推进农产品产地初加工惠民工程，开展一村一品专业示范村镇建设。继续推进108个已开工的投资10亿元以上农产品加工重大项目建设，做好项目跟踪服务，重点解决停产停建项目的开工建设问题，促进项目早日投产达产。

3.加强农业“一县一业”建设。继续对农业“一县一业”予以重点支持，组织各地开展农业“一县一业”建设，推进省政府“一县一业”示范县达到25个；扶持培育一批基础好、潜力大的“一县一业”加快发展；加大对“一县一业”的宣传，在中央及省级电视台、报纸等主流媒体上对全省“一县一业”集中进行宣传报道，扩大产业影响，培育一批在全省乃至全国具有一定知名度的 “一县一业”知名品牌。

4.打造乡村旅游精品项目。重点做好国家级和省级休闲农业、乡村旅游示范及品牌创建工作，制定我省休闲农业与乡村旅游的相关标准，加大休闲农业企业培训力度，帮助休闲农业企业做好招商引资和对外宣传工作。培育国家级休闲农业五星级企业3个、省级5个，创建休闲农业最美乡村10个、精品旅游路线5条。新增投资5000万元以上休闲农庄或园区15个以上；休闲农业销售收入同比增长13%以上；年接待游客增加10%以上。

5.协调推进县城建设。在县城总体规划指导下，加大力度推进县城建设，重点推进20个规划30万～50万人口的中等城市建设，努力建设一批新城镇和中心镇，梯次推进县域城镇化，形成大、中、小城市良性发展格局。切实抓好城镇垃圾和污水处理、供热、供气、绿化以及城镇数字化管理工程等基础设施建设，进一步完善社会公共服务体系，扎实推进县域房地产开发，提升城镇服务功能，增强集聚人口的吸引力，大幅度提高全省县域城镇化水平。

三、以改革创新为动力，全面激发农村发展活力

推进农业经营体制机制改革创新，加快转变农业发展方式，集中力量解决制约农业农村发展的深层次矛盾。

1.加快新型农业经营组织建设。积极发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等规模经营主体，提高农户规模化、集约化经营水平。各项农业补贴政策向主产区和优势产区集中，重点向新型农业经营主体倾斜。积极培育农民专业合作组织，完善农业经营体系。加强对农民专业合作社的规范指导，继续开展农民专业合作社示范社建设，推进农民专业合作社规范化发展。重点培育省级土地股份示范合作社和省级种植业示范家庭农场各200个。

2.加快农村土地流转步伐。加强土地流转管理服务机构建设，培育壮大承包经营权流转中介服务组织，健全农村土地承包经营权流转市场服务体系。各县（市、涉农区）选择1个以上的乡（镇）实行“整乡推进”土地承包经营权确权登记颁证试点工作。推进农村土地承包仲裁委员会调解仲裁能力建设，积极化解土地承包矛盾和纠纷。规范农村集体“三资”委托代理工作，推动全省产权制度改革。鼓励和支持农民承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，全省土地流转面积力争突破1500万亩，流转率达到30%以上。

3.深化农村金融体制改革。鼓励区域性股份制商业银行在县域设立营业网点，提高涉农贷款的总量和比重。引导更多信贷资金和社会资金投向农业，加大对农业开发、农业产业化和农村基础设施建设中长期信贷支持。鼓励农户以土地承包经营权入股的形式组建土地股份合作社，支持有条件的土地股份合作社开展信用合作。建立政府扶持、市场化运作的农村信贷担保机制。推行“集中担保、分散使用”和“限额担保、周转使用”等灵活有效的担保方式，大力推广应收账款、仓单、订单、专利、商标等多种方式的抵（质）押信贷，扩大农村有效担保物范围，鼓励开展农户联保贷款。积极开展农业保险产品创新，提高农业抗御风险的能力。全省主要粮食作物保险覆盖面积力争达到3800万亩，参保农户达到200万户，保费收入达到9亿元以上，确保参保农民及时获得灾后理赔。

4.加强农村民生工程建设。扶持60万农村建档立卡低收入贫困人口增加收入，实现稳定脱贫。实施项目到户扶贫16万户，覆盖建档立卡贫困人口40万人；培训农村贫困劳动力5万人；继续对省以上扶贫龙头企业实施贷款贴息带动贫困人口15万人脱贫；继续加大省直定点扶贫工作力度，改善农村贫困人口生产生活条件；实施整村（屯）搬迁集中安置移民扶贫3000户。新建户用沼气工程2万户，太阳能房12万平方米，太阳能热水器6万平方米，推广生物质成型燃料炊事采暖炉1万台。继续实施农村劳动力培训阳光工程，全省总计完成培训21.2万人，其中：职业技能培训7万人、农业专项技术培训4万人、农业创业培训400人、新型职业农民培训1600人、远程培训10万人。

（本文作者：辽宁省农村经济委员会主任）