再生资源产业发展的战略思考与对策建议

温宗国

（清华大学环境学院，北京100084）

再生资源产业发展的战略思考与对策建议

温宗国

（清华大学环境学院，北京100084）

再生资源产业对于破解我国资源环境约束、推动新型城镇化建设和促进产业结构调整具有重要的支撑作用。但是我国再生资源产业处于发展初期，面临管理体系不善、技术装备落后、产业规划缺位和产业政策不清等突出问题。对此，提出六点具体建议，包括：加强立法和产业发展的顶层设计，构建再生资源高效回收体系，推动技术装备升级和推广，完善配套财税政策，强化产业规划统筹和部门政策衔接，加强与新型城镇化建设的融合等。

再生资源产业；回收体系；政策分析

再生资源产业是我国战略性新兴产业的重要组成部分，约占节能环保产业总产值的60%以上，也是世界范围内发展绿色经济的制高点。相比于发达国家，我国再生资源产业仍然处于发展初期，面临着战略定位、政策机制与技术装备等突出问题，在很大程度上限制了产业的持续健康发展。

1 战略思考

随着工业化、城镇化的发展和消费持续升级，我国再生资源产业发展出现了新时期的特点和趋势，与1950年以来开展的传统废旧物资回收相比出现了许多重大变化，应从战略上思考其对于破解我国资源环境约束、推动新型城镇化建设和促进产业结构调整的支撑作用。

1.1 依靠再生资源产业突破资源环境瓶颈

我国城镇固体废物具有环境和资源双重属性，潜藏着巨大的资源化价值，是“城镇矿山”的重要组成。我国是世界上物质投入量最大和增长速度最快的国家（图1），仅1990—2010年间金属矿产消费就增加了10多倍。与此同时，废旧机电产品、废弃电子电器产品等社会消费品年报废量2亿t以上，进入报废第一波高峰期。例如，2012年我国电子垃圾约400万t，年增长率为16.7%。但城镇固体废物也蕴含丰富的可回收资源，与自然矿山相比是高品位城镇富矿。例如，电子垃圾成分复杂，可回收物质种类多，包含近50%的金属、21%的塑料和18%的玻璃陶瓷。废弃电脑主板金含量250 g/t，相比于我国金矿品位一般3～6 g/t，经选矿得到的金精矿约70 g/t，已经是非常好的“富矿”。

图1 世界各国物质投入总量比较分析

依靠国际进口资源的保障战略存在较大风险，应逐步转为通过再生资源开发来降低对外依存度。清华大学研究表明，我国通过发展再生资源产业，预计再生铜、铁对原生资源替代比例可新增25%以上，资源对外依存度可下降约30%，并于2025年替代进口资源成为我国主要供应渠道（图2），最终能将铜和钢铁的对外依赖度降低至10%以下。同时，再生资源产业对节能减排目标的支撑作用显著，2020年仅铜、铁、铝和铅再生可以实现源头节能1.35亿t标煤，减少二氧化硫排放185万t（相当于对全国二氧化硫减排目标贡献13.4%）。

图2 我国铜、钢铁资源再生潜力预测模型计算结果

1.2 新型城镇化建设与再生资源产业发展

我国绝大部分再生资源聚集地处城乡结合部，以再生资源产业为支撑有利于推动当地生态小城镇建设。一些地区的回收经营户相对聚集，从业人员通过互相带动，回收网络聚集了大量资源，已经成为带动地方经济发展的主导产业。例如，安徽界首、浙江永康、安徽凤阳等地区再生资源行业产值占地方经济总量的一半以上，成为一方百姓赖以生存的产业。界首市的再生金属、再生塑料产业2013年1—9月在全市工业总产值和税收分别占87%和82%。现有分散、无序发展的企业群落可依托市场机制进行空间聚集，向国家城市矿产基地和资源加工利用园区转移，自然而然形成一些新兴城镇，实现城乡一体化统筹发展。

再生资源产业劳动力密集，吸纳就业能力强，产业关联度大，易与城镇化建设全过程的融合。估算表明我国再生资源产业每亿元产值可安排就业500～800人，浙江、江苏等地区许多再生资源企业多为农民所办，改善生活环境和生活方式的需求强烈，通过小城镇建设和增加就业成功实现了农村剩余劳动力的转移。再生资源回收利用涉及城镇生产、流通、消费和最终处置的全过程，其发展也势必对城镇生活方式、消费理念的转变，以及城镇生产方式的提升和生态环境的建设起到良好的服务功能，在土地、信贷等政策上可与我国新型城镇化建设实现深度融合。

1.3 再生资源产业与转变经济发展方式

再生资源产业是世界范围内发展绿色经济的制高点。再生资源产业可以为工业生产提供替代原生资源的再生原料，也可以直接为社会生活提供再生产品,为节约资源、发展循环经济和保护环境提供物质基础和技术保障。据预测，2030年再生资源回收利用在全球原料供应量的比重，将由目前的30%提高到60～80%，其产业成为许多发达国家新的经济增长点。2005年，德国再生资源产业年产值约500亿欧元，创造了20多万个就业机会，美国年产值2 400亿美元，与同期汽车制造业相当。

资源再生利用是我国环保战略性新兴产业的重要内容。近些年来，我国再生资源产业发展迅速，年增速高于GDP同期的3～4个百分点，资源加工利用走向规模化和高值化，许多规模化骨干企业和大型基地有力带动了技术装备制造、物流等相关产业发展，再生产品得到高值利用，形成了新的经济增长点。例如，我国成功突破了废轮胎高值利用技术，实现再生产品的标准化和规模化生产，并被应用到北京奥运会、上海世博会、天津滨海新区等标志性工程建设。预计2015年再生资源产值达2万亿元，回收再生资源量达2.2亿t。

2 突出问题

目前我国再生资源产业整个完整产业链条中的回收、资源化加工、再生料利用及无害化处理各环节，还存在许多限制产业持续健康发展的突出问题。

2.1 再生资源流动无序，严重制约资源回收率

一是资源回收市场无序经营，缺乏统一规划，网点布局混乱。由于制度缺失，我国各级政府、生产商、零售商和消费者对废弃产品回收基本无需承担任何责任，完全是出于市场利益驱动自发进行资源回收，回收体系缺乏统一规划。再生资源回收的资本投入和技术水平要求不高，因此长期掌握在大批非正式流动回收人员中，回收经营秩序混乱。例如，即使已经加强了规范化管理，2009年苏州城区自发形成的回收网点共有3 380家，其中有经营许可证的仅560家，占16.5%。

二是城镇废弃物流向处于行业监管真空，回收体系管理问题突出。目前城镇废弃物回收存在环卫、环保和商务等多头管理，回收市场秩序较乱，企业规模小，违法销赃、偷税漏税现象在一定程度上存在。回收环节多，废品从居民到最终用户经过多次转卖，增加了回收成本。社会回收体系受利益导向严重，利用价值不大的废品往往被随手丢弃，不仅带来污染而且留下治理的长期隐患。例如，废钢铁、废纸回收率较高，分拣企业多，处理能力大；废塑料、废玻璃资源流失严重；废轮胎、废铅酸电池、废弃节能灯等废旧商品的分拣加工在很多地方还是空白。

三是废旧商品回收体系不完善，缺乏先进适用、清洁环保的识别分选设备，不仅影响资源回收利用效率，而且极易造成环境污染。例如，我国现有废弃电器电子产品定点拆解处理企业105家，回收量不足50%，部分地区回收仍以小商贩的流动回收为主，回收渠道分散、价格不稳定、集约化程度低、正规企业竞争不过小商贩等情形普遍存在。再生资源回收网点大多为自发形成，设施简陋，所收物品露天或搭棚堆放，安全隐患十分突出。废旧物资拆解、分拣、加工处理机械化和自动化程度低，产生的废水、废酸、废气基本直排，很容易对周边环境造成二次污染。

2.2 技术装备落后，产品附加值低

由于缺乏先进适用、清洁环保的技术装备，我国大多数企业仅回收利用废旧产品中价值较高的金属组份，再生产品附加值处于国际产业链条的低端。例如，我国废旧家电产品组件和材料再利用率仅为30%左右，欧盟各成员国大多达到75%以上。美国年回收利用再生资源约1.25亿t，规模与我国基本相同，但单位再生资源产值是我国的4倍，其再制造产业2005年销售额1 000亿美元，与钢铁、医药等产业规模相当，再制造产品涉及航空航天及国防装备、汽车及其配件、工业设备、电子产品等十几个领域。

我国再生资源技术装备研发能力薄弱，多数先进装备还需要依靠引进，总体水平仅达到发达国家上世纪90年代初水平，严重限制了我国再生资源产业快速健康发展。一是中小型企业占85%以上，龙头型、骨干型和支柱型企业数量偏少，基本没有条件和能力引进和使用新技术、新工艺、新设备，产业化、集约化水平差，产品的技术含量和附加值较低，再生资源的高端市场被合资企业或外资企业垄断。二是自有产权的技术装备不足，具有核心技术的专业化企业仅为1%～2%，先进技术和装备主要依赖进口，行业内科技人员比重远低于其他行业。三是装备产业化能力不足，加工利用技术水平不高，精深加工能力差，许多高品质、高性能的再生资源被作为低端、低档次原料使用。例如，废旧有色金属回收利用大多沿用传统方法，工艺流程落后，污染严重；电子电器废弃物简单作坊式拆解处理现象大量存在。

2.3 再生资源产业发展缺乏统筹规划

一是国家级再生资源加工利用园区的空间布局。当前国家城市矿产基地的筛选主要基于专家主观判断和省市之间的利益平衡，总体规划没有考虑再生资源储量的空间布局。根据日、德和美等发达国家经验，以及我国城市矿产基地的实际运行情况看，空间布局不合理使得相邻基地的资源回收恶性竞争，废弃物和再生产品运输半径过长，经济性下降，一些示范基地废料供给不足，大大降低了园区的整体服务效益。

清华大学预测了全国287个地级及以上城市2015—2030年的再生资源储量，以服务半径为限制条件，以最大覆盖空间人口和GDP为目标，对潜在的基地布点进行了空间优化（图3）。建设20个优化布局的城市矿产基地对应的服务效率较高，且在基地数量达到40个时覆盖比例达最大值（覆盖94.9%人口和97.2%的GDP），继续增加基地的数量并不会有效增加服务效率。缺乏全国统筹规划的基地布局，使得局部地区出现了废料供给不足、产能过剩、恶性竞争的问题。

二是再生资源产业主管部门的措施联动与政策衔接。商务部、发改委、环保部等部门的政策衔接不足，使得再生资源产业链条上的回收拆解、加工利用等环节脱节严重。例如，发改委批复的不少城市矿产基地，不具备其他部委批准的报废汽车拆解、危险废物处理资质，许多规划项目不能实施。废旧商品回收体系建设与国家城市矿产基地布局缺乏统筹配套，园区选址不利于与周边利废企业形成资源加工利用产业链条和集群发展。

三是地方再生资源园区规划建设。园区建设的论证不够充分，规划过于庞大，动辄几十万亩或上百万亩，同类项目重复建设，区域内产能结构性过剩，土地和设备浪费严重。例如，国家出台废家电补贴政策后，各地拆解企业迅速增加，一个区域内甚至出现10多家拆解企业，在前端回收渠道不规范的情况下，回收量无法满足企业生产需求。

图3 再生资源储量空间分布与基地服务效率变化

2.4 再生资源产业发展政策不清晰

一是宏观政策。再生资源产业在国民经济发展中的定位长期没有明确，行业凝聚力与生产服务能力弱，缺乏有效的产业政策与市场调控手段。部分地区再生资源产业已经出现产能过剩，一些地方利用扶持政策过分圈地，有能力建设厂房，无资金购置生产设备。产业与融资市场均缺乏良好的商业模式和运营监管机制，一些企业融资困难。

二是财税政策。国家财税部门取消了原废旧物资销售发票抵扣10%的增值税，改为发票金额17%的增值税。由于回收企业难以取得进项税票，自有资金占用多、周转时间长，且退税比例减少，增加再生资源采购成本，使得再生资源价格上扬，市场竞争力不强，正规加工利用企业出现货源短缺。例如，2011年1月实施行业全额征收增值税后，使得废钢成本高于铁矿石价格，高额税负使得钢铁企业使用废钢意愿下降，废钢铁的原料比重从2008年的20%降至目前10%，2012年废钢消耗量比2011年下降700万t，首次出现负增长。

三是行业标准。随着设备技术水平的提高和生产消费结构的变化，再生资源经营品种由单一向多元化转变，产业涉及行业多、范围广，但相关技术、装备和产品标准建设相对滞后。例如，传统废钢铁、废纸、废塑料、废有色金属回收利用，已经逐渐转向废电子电器、报废汽车、废轮胎、废铅酸电池、废弃油脂等产业废弃物和危险废弃物的回收利用，拆解利用难度和环保要求日益提升，而配套专项立法滞后，行政规章无法及时建立健全。再生资源产品的安全性缺乏标准保证，产品参差不齐，使消费者对应用再生产品有排斥。由于消费者对再制造产品、再循环材料生产等不了解，常常认为再生产品或原料有质量问题，影响了市场化推广应用。

3 对策建议

3.1 加强资源再生立法和产业发展的顶层设计

一是加快整体立法，实施顶层设计。修改完善《循环经济促进法》，把循环经济和生态文明理念纳入各个领域的基本法律文件，调整修改《环境保护法》等基本法中有关废物资源化管理的有关规定，尽快建立健全不同废旧产品资源化的专项配套政策，完善循环经济专门条例和行政规章。尽快建立再生资源统计调查制度。

二是制定专项规划，明确发展定位。对再生资源产业的发展定位、空间布局、产业结构、产业链条等作出中长期科学规划。对于建筑垃圾、废旧灯管、废旧轮胎、废旧包装和废旧纺织品等量大、面广、经济，且社会环境影响较大的品种纳入国家统筹安排，实现合理布局、有序经营、规范运作、标准建设、环保经营和稳定发展的目标。充分考虑再生资源产业的社会效益和环境效益，把“城镇矿山”开发纳入政府节能减排目标考核体系和生态文明建设。

3.2 构建高效规范、低成本的回收体系

一是进一步构建多渠道回收方式，促使再生资源有序流向规范化处理企业。开发上门回收、积分回收等模式，鼓励处理企业和销售卖场自行实施“以旧换新”等。积极应用研发基于物联网的自动回收机，建立全国性再生资源交易平台，及时发布交易价格行业、交易品种指数等信息。由原“禁止或限制”废弃物进口，调整为通过财政与税收等手段鼓励再生资源进口，弥补国内城市矿产资源量不足。根据资源化与无害化处理技术进展，依照一定标准适度放开和鼓励电子废弃物等的进口。

二是尽快强制推进垃圾源头分类，实施生产者责任延伸制度和基金押金制，制定特殊商品强制回收目录。取缔现有生活垃圾混合收运模式，开展社区垃圾干湿分类及其相配套的环卫收运体系。尽快建立生产者责任延伸制度并制定专项规章，参照发达国家成熟的处理经验，明确生产者、销售者、回收经营者和处理企业的责任，对生产者（进口商）征收费用，建立废弃物处理基金，用于对回收、储运和处理企业的专项补贴，支持废旧工业品再制造和废旧商品回收利用，优先试行报废汽车、废塑料、废灯管、废机油、废铅酸蓄电池等回收利用。

3.3 加快先进适用技术装备升级和推广

一是引导资金投入，加大研发力度。安排专项资金支持关键技术装备研发、推广和产业化，将再生资源技术研发纳入各级科技发展专项规划中予以重点支持。发挥财政资金四两拨千斤的作用，为首台套装备提供补贴，吸引社会资本。

二是发布再生资源先进适用技术装备清单，支持建立产业化技术创新服务平台。鼓励企业和中介机构、行业协会联合建立技术创新、转让机制，加快高技术含量、高附加值深加工技术在中小型企业中的推广应用。

3.4 完善再生资源产业的财税制度

一是建立经济激励政策。实施再生资源使用补贴机制，通过对利用再生产品和材料的企业，按照使用量给予一定补贴或税收优惠。再生资源产品纳入政府绿色采购，引导公众和企业的消费倾向。

二是调整完善财税政策。尽快解决回收企业进项税抵扣问题，降低再生资源流通成本。针对新型的再生产品和材料，基于再生资源回收品种利用量和技术成熟度，动态调整“资源综合利用企业所得税优惠”的政策和目录。

3.5 加强产业的规划统筹与政策衔接

一是制定再生资源产业政策。合理规划空间布局和产能规模，建立淘汰落后、环保标准倒逼机制，优先扶持回收网络强、技术装备先进、资源深加工、污染治理设施集中和拆解资质齐全的企业，建立合法经营、有序竞争、环境友好的产业政策环境。

二是加强政策协调与扶持力度。从信贷、财税、土地等支持建设专业化、规模化的再生资源加工利用园区，国家资质（例如危废处理、报废汽车拆解等）和扶持政策向园区（或示范基地）集中倾斜和加大力度。

三是建立监督管理机制。“废弃物无害化处理”的环境政策适时调整为“废弃物资源化利用”为主，强化对废旧产品拆解处理过程污染控制的监督和管理。研究制定如废橡胶、废金属等专项废旧产品的回收管理办法，实行回收企业资格认定制度。针对合法合规、环保设施、回收网络等内容建立行业标准，建立废弃物进口、危险废弃物处理、废旧汽车拆解、电子废弃物处理等再生资源的准入机制。

四是创新“资源合同服务制度”和商业化模式。鼓励回收公司、资源加工企业和技术装备拥有方共同成立股权公司，推动企业兼并、重组、联营。针对具有资源高回收价值的危险废物回收利用尽快探索联盟运营、押金和特许经营等制度试点。探索开展再生资源企业信用评级。针对提供和使用再生原料企业面向国际市场开展绿色认证，将再生资源开发利用纳入碳排放交易市场。

3.6 统筹城乡回收体系与县域城镇化建设

一是把再生资源产业作为统筹县域发展的重要节点，纳入各地城镇发展总体规划。鼓励再生资源回收利用综合性园区建设，对于全部城镇固体废物集中处理，政策集中扶持，避免出现重复建设、再生资源流失和二次污染。充分发挥再生资源产业拉动经济增长，解决污染严重和资源匮乏问题的支撑作用，对回收和加工利用企业应给予一定的土地优惠，征收少量土地使用费，配备相对便利的交通物流条件。

二是加快推动再生资源从业人员的城镇化及其社会管理。通过立体式再生资源回收网络体系建设，再生资源集散地土地调整，资源加工利用企业入园区等相结合的措施，充分增加就业岗位，维护地区稳定安全，加强原来无序从业人员的社区治理和社会管理。建立便于居民识别的垃圾分类设施和收运体系，完善服务于城市社区、企事业单位和乡村的资源回收网络体系，把再生资源发展融入居民消费、企业生产和城镇生态基础设施建设的全过程和各个方面，实现新型城镇化建设与城乡回收体系、再生资源产业园区的深度融合。

Strategic thinking and advice for recycling industry in China

WEN Zongguo
（School of Environment,Tsinghua University,Beijing 100084,China）

The recycling industry plays important supporting role to ease the natural resource constraints,promote new urbanization process and access industrial structure adjustment.But recycling industry in China is facing various problems,including the unperfected management system,Including the poor management systems,backward technology and equipment,absence of industrial planning,and unclear industrial policy.This paper proposed advice in six aspects:strengthening top-level legislation and industrial policy framework design,constructing high-efficient waste collection system,upgrading and promoting technical equipment,reforming the supporting fiscal policy,coordinating various policy convergence,integrating the recycling industry development in the process of new-type urbanization.

recycling industry;collection system;policy analysis

F124.3；X3

A

1674-0912（2014）11-0015-06

2014-07-16）

“十二五”国家科技支撑计划课题项（2012BAC15B01）

温宗国（1978-），男，福建安溪人，清华大学工学博士，研究员，研究方向：环境系统分析，已发表学术论文90篇、国家计算机软件著作权22项。