网络民主视角下的政治参与研究

严冬

摘 要：网络民主是非正式的政治参与。随着网络民主对民主政治的推进，两会开始运用网络与民众互动，“网上两会”应运而生并成为中国独有的网络民主实践形式。网络民主不同于传统意义上的直接民主，当前存在着许多理论和实践的难题。“网上两会”不是投票选举、提案和民主决策，民众通过网络监督政府行为，试图对政府决策形成一种导向。网络民主不能独立成为一种民主模式，仅是对现行民主模式的一种补充和完善。

关键词：“网上两会”；政治参与；网络民主；直接民主；虚拟主体

中图分类号：A81 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0025-07

在现代政治学理论中，无论民主政治采取何种形式，关键都在于政治参与[1]。十余年来，中国网络民主的发展推动了“网上两会”的产生。从2002年开始，两会开始运用网络媒体与大众互动。2009年开始，“网上两会”真正以常规模式在人民网开展。“网上两会”是中国独有的一种网络民主的形式。本文整合2009年～2013年人民网公布的“网上两会”相关数据，研究网络民主的运行机制，关注民意结果。在此基础上，分析当前中国网络民主的理论难题，探讨网络民主实践中民众政治参与的限度。

一、网络民主的理论基础与理论难题

“网络民主”（Cyber Democracy/ Digital Democracy/ Electronic Democracy）是公民借助网络技术，通过网络公共领域加强和巩固民主的过程①。20世纪90年代，网络民主发端于西方发达国家，且自发端起就一直关注代议制民主中的问题②。当前，网络民主成为推动政治民主的一种趋势，但不能直接套用西方“网络民主”这一套理论来解释中国的现实。

长久以来，中国关于全民政治意识的调查是一个禁区。随着“网上两会”调查的普及，参与人数扩大，话题逐渐开放，这是网络民主发展的必然结果。而当主流言论讨论“网上两会”推进民主进程的重大意义时，我们必须厘清一个理论前提：这是不是一种新的民主模式？通过网络媒体推动政治民主的空间有多大？

（一）网络民主是一种形式上的“直接民主”

有西方学者研究认为网络民主是直接民主的可能路径[2]（p.112）。网络民主给现代社会带来了从代议制民主向直接参与式民主发展的新动向，既保留了近代民主精神，又扩大了民众的政治参与度[3]（p.34）。网络民主必须以代议制民主作为主体制度运行框架，同时对代议制度进行修正和完善。网络民主强调更广泛、更广义的直接参与和“直接民主”，以达到直接民主和间接民主的平衡。通常情况下，民意表达、采集与整合以及民主协商的功能本应由人大、政协这些代议机构来履行，网民通过“网上两会”参政议政、提出批评建议也是直接民主的一种形式。宪法对选举中的直接民主有详细规定。我国宪法第二条确认，“国家一切权力属于人民”，人民除通过人大行使权力外，还可以“通过各种途径和形式管理国家事务”，公民通过网络渠道参与政治事务正是公民管理国家事务的重要“途径与形式”；宪法第四十一条提出，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，公民对国家机关及其工作人员的活动依法享有“提出批评、建议、申诉、控告和检举”的权利。这些是公民参与公共事务的权利，是直接民主的重要体现。这体现出现代社会直接民主的态势：不仅要体现在国家基层权力组织的选举中，更应当通过广泛的社会自治、政治参与来实现人民对国家政治事务、经济事务、文化事务和其他社会公共事务的民主管理、民主监督。

（二）网络民主是非正式的政治参与

参与公共事务的权利是一般性宪法权利，公民有权直接或通过他们的代表参加或影响公共行政、立法、管理等事务。网络政治参与是相对于传统政治参与而言的，传统政治参与主要包括政治选举、政治结社、政治接触等。现代政治学意义上的政治参与是公民个人旨在影响政府决策的活动[4]（p.188），网络民主是非正式的政治参与③，网络政治参与是社会意义上的而不是制度层面上的。网民通过网络讨论公共事务，形成公众舆论和压力来影响决策，但始终不是政治决策，不是真正意义上的民主过程。

中国的网络民主就是网络政治参与。网络是一种平台、一种形式，并不是一种新的民主模式。网络民主并不是独立存在的，是代议制民主向直接民主的一种趋势，是对现有民主模式的补充和完善。

（三）网络民主背景下“网上两会”的兴起

网络作为一种“自媒体”和“超媒体”，激活了民众的政治参与热情。2008年，任天阳在《论网络民主在中国的可能性》一文中总结了网络民主在中国网站的九种实践形式④，其中提到的两会问总理、代表委员在线访谈等形式都是“网上两会”的雏形。“网上两会”主要是新闻媒体中的用语。2009年“网上两会”开始以一种常态化的形式运作并产生影响，并且每年两会期间都会公布通过网络调查得出的相关数据，至今已实施五年。“网上两会”是通过固定的两会官方网络平台，大众直接表达政治态度、发表意见建议，代表委员直接沟通大众的各种方式的总称。传统报刊、电视媒体对两会的报道是关于会议一对多的、自上而下的信息传达，而网络媒体则推动了一种多对多、集散式的民众对两会的直接反应。“网上两会”首先包含了网络媒体对会议的全程报道，这与传统的电视传媒、纸媒报道两会的方式基本相同，但“网上两会”突破了行政地域、行政级别的限制，网民通过两会官方网络平台，在已设定好的程序规则中自发形成各种意见，对政府形成一种民意导向，这种力量是传统媒体无法比拟的。

（四）网络民主的理论难题：虚拟主体与公民主体的悖论

表达自由作为一种政治权利，与“人之为人”的身份紧密相连。人大、政协的参与者以公民身份为基础，行使“人民当家做主”的民主权利。这是一个客观的、真实存在的人：具有完全行为能力、责任能力；能够独立思考，自主表达；具有政治意识，可以参与选举，参与国家事务。因此，这个“人”是具有独立法律地位的。

通过网络行使表达权是以“虚拟身份”进行的。虚拟的网络空间为人们提供一种便捷接触信息、自由发表言说的路径，不分地位、身份、阶层[5]。“虚拟主体”、“虚拟人格”最初是民商事交易中的一种民事主体概念，我国现行法律并未认定网络虚拟主体为法律主体。“网上两会”中网民投票和发表意见，都是以“虚拟主体”（即一个IP或一个网名所代表的一个主体）的身份进行的。这就产生了一个非常复杂的问题：“网上两会”中进行投票、建言的“虚拟主体”，并不是严格意义上的公民主体，没有独立的法律地位。参与主体的性质，决定了网络民主在程序上与直接民主不同。

此外，参与主体的虚拟性是否意味着责任主体虚位？中国网络社会具有特殊性，即上网实名制。虚拟主体的责任问题，可以通过将虚拟主体与现实中的表达人相对应，中国的上网实名制使得这成为一种可能。网友表达出来的内容是通过现实中人的思想完成表达过程的，而不是由“虚拟人格”直接产生的。在这种程序设置中，一个人可能发出多个评论或反复进行投票，也可能存在多人使用同一个IP发表评论或投票，而网络实名制使得每个评论、留言都可以追踪到现实中的发表人。基于对他人权利和名誉、国家安全、公共秩序、公共卫生和公共道德的保护，这种表达也会受到必要的限制。如果有违反国家安全或公共利益的言论，版主可以删除甚至可通过追踪使实际发表人承担责任。这种限制可以避免非理性的网络暴力，但同时为表达自由、网民政治参与设置了诸多限制。

尽管网络民主中参与者主体人格缺失，但其言论的网络准入几乎无阻碍。由于网络的隐蔽性和虚拟性可能容易引起非理性的参与[6]，非理性、混乱和无序的状态是现代社会多数学者所警惕的。深层次的问题还在于，虽然公众政治参与的诉求在网络议政的过程中不断释放，但现实往往不能使之得到相同程度的制度化满足，这是现代政治社会中代议民主面临的困境。公众参与诉求与现实政治冲突，使得网络政治与现实政治本身存在着巨大的张力。社会组织的自由博弈、独立媒体的自由报道等客观存在，可以承接和缓解这一对张力。因此，网络政治参与并不是必须以削减言论自由为代价。

二、网络政治参与的有效性——基于程序设计的分析

政治参与有效性是指公民旨在试图影响政府决策，对政治系统产生实质影响，包括政府回应、行动和决策等[7]（p.5）。政治信息传播者在向受众输送政治信息的同时，也在接收受众的反馈。当前学术界研究“网络民主”有个疑问一直没有明晰的答案：网络民主在中国的前景究竟会怎么样。网络民主有可能推动民主选举与民主表决吗？西方学者曾总结过网络民主的功能，包括网络投票、网络选举、网络政治广告以及网络政治参与等⑤。当前中国网络民主的实现方式主要以新闻跟帖、网络论坛、博客（个人空间）为载体，涉及诸如民生求助、司法举报、投诉维权、建言献策、政府管理等问题。这些多是对网络政治参与形式上的改进，似乎少有触及网络政治参与有效性的问题。“网上两会”何以行使民主权利？如何保障网络政治参与的有效性？这就需要考察这种网络民主程序的运行模式。

（一）网络调查投票：所谓的“投票”不是民主选举、民主表决

西方政治学者对网络民主寄予厚望，他们希望通过网络技术可以实现全民投票，认为这在技术上是可行的，可以极大地提高效率，减少选举资金的投入[8]。2002年，两会开始采用网络作为新媒体与大众互动，人民网启动了两会的网上调查，之后《人民日报》公布“老百姓十大关注”⑥，称“本报与人民网开展网上调查，数千名网友选出了他们最为关注的10个问题”⑦。现在看来，当时的“数千名网友”似乎并不能代表某种力量和趋势。直到2009年，人民网与《人民日报》发起题为“2009年两会调查：最受网友关注的20大话题”的网络调查，调查分为20大类，每一大类下设4至11“分调查”选项，这一年首次公布网民投票数⑧。2013年，待投票的选项整合为17类。从此，每年两会之前开始这种两会网络调查并公布相关数据。

中国民众通常理解以投票形式行使的政治权利是投票选举人大代表。人大选举的方式又分为直接民主和间接民主。我国宪法第九十七条规定：直接民主主要用于县级以下政权组织的选举，“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。1979年的《选举法》和《地方组织法》把直接选举由基层扩大到县一级，这奠定了我国选举制度中直接民主的格局：在县级和县级以下政权组织中，以及城市居民委员会、农村村民委员会中实行直接民主选举。直接选举是民主政治的重要组成部分，但不是民主的全部内涵，选举仅仅是民主所必须达到的底线[9]（p.102）。

两会的代表委员可以通过投票表决相关事宜，包括政府工作报告、预算决算案等。“网上两会”也开始运用投票的形式吸引公众参与，但网络调查中的投票事项与代表委员参与的投票决策事项是不同的。

当下网络民主有可能推动民主选举与民主表决吗？这种以投票形式进行的网络调查并不是以投票方式进行的民主选举，并且考察这种网络投票机制的程序设置，对选项点击投票之后便可直接提交，不需要身份验证，最后将票数最多的前十类问题作为“社会十大热点问题”进行公布。因此，这不是真正意义的民主选举、民主投票。网民通过“网上两会”调查进行的投票，是全然不同于代表委员在两会中以投票形式行使的民主表决的过程，而是进行一种非正式的民众政治参与活动。2008年美国选举被称为从“广播总统”、“电视总统”到“互联网总统”，网络发挥了重要的作用[10]。但网络的作用始终在于沟通民众，并不是通过网络进行选举，不能等同于选举和表决中的民主过程。

（二）网络意见征集：与决策机制无直接关联

与投票形式相比，这种意见征集形式的话题更加开放。2002年新华网开办“两会建言”栏目，这开启了网上参政议政的先例。2006年两会前夕，CCTV推出“我有问题问总理”活动，这是以电视媒体联合新华网、搜狐网、新浪网等网络平台推广的网民意见征集活动。在当年两会期间的“总理记者招待会”环节，对部分网友的建议做出回应。2007年CCTV成立“网民大会堂”，其中设置“网民议会”板块网友留言。2011人民网强国社区策划“我有问题问总理”。2009年3月，中新社、人民网第一次提出了“E两会”的概念，分为“网友建议专区”、“代表回复专区”、“报告评议专区”三个板块，作为沟通网民与代表委员的官方平台⑨。

当前中国互联网论坛对于网民通过发帖、讨论等形式进行网络议政没有讨论内容的限制和严格的审查批准程序，政府以及网络主管部门往往通过事后的网络监管进行干预和管理。网站本身也可以进行网络管理，通过置顶等方式将论题集中在某些范围。考察网络意见征集的程序设置：人民网的“网友提案专区”中，网民需要留下“姓名”和留言内容（不需填写真实姓名），以此产生的意见加上IP、ID即刻显示出来，且最近的网友建议都会滚动显示；新华网“我有问题问总理”的活动也是类似的网民意见征集活动，同样以网名和留言内容提交并即时显示。当前网络民主的形式有官员开微博、政府网络公示等活动，但很大程度上只是停留在满足社会公众知情权的层面。民众网络政治参与和政府决策之间并没有一个直接、有效的联通和反应机制。

（三）“E提案”：作为人大、政协提案的参考

“网上两会”中的“E提案”引起了较大的社会反响。2010年，“E两会”公布了多项“E提案”。2011年全国政协会议提案征集函中增加了由人民网产生的《“E提案”选编》，这是全国政协提案委首次面向网络征集提案与建议。2012年，全国政协提案委编撰的《全国政协提案线索》收录了“E政广场”134篇网友建议⑩。媒体报道“E提案”常常将其功能与提案等同，但笔者认为“E提案”并不是真正意义上的提案，它仅是人大、政协议案和提案的参考。

从“E提案”的产生过程看，网民在网络论坛上发起的帖子，包括对政治、经济、民生、教育等问题的意见。通过“E政广场”的“建言纸”提建议，须留下建议主题、建议类别、政治面貌、建议内容，经过网络编辑的归类和递交，在此基础上有可能形成“E提案”。网络编辑归类之后，将“E提案”编号，然后在网页上发布（参见图1）。同时，由部分负责人或专家学者对“E提案”进行回复，没有规定相关部门必须进行一对一的回复。

图1 “E提案”流程

网络用户的特性使得网络民主与传统意义上的“民主”在制度设计、参与群体、民意结果等方面有所不同。尽管“网上两会”一部分可以从民主和政治参与的制度中去理解，但当前网络民主实践面临着理论难题，并且就网络民主的有效性而言，其力量是不足以推动民主选举的。至于“网上两会”如何从程序上、机制上发展创新，应是下一步讨论的问题。

三、网络民主视角下的民意结果：民主法制建设与民生发展

正是不同的制度设计和运行规则、不同的参与群体，使得通过网络民主与直接民主的民意结果不一致。前几年就有人意识到，通过两种不同平台产生的结果是不同的，其中还有人质疑“E提案”与代表委员的议案、提案是否应当一致。比如，有人总结“E提案”往往与社会热点吻合。同时，也有评论质疑两会调查的效用问题，委员代表们最终提案、议案的指向与民意调查的热点问题有相当大的差异○11。由于之前讨论的程序设计不同，这样就可能产生如下问题：一个本来属于区域性的问题，因为该地区网民参与“网上两会”的积极性比较高，表达的结果可能使其成为全国反映的热点问题；一个社会争议问题，本来不是经济、政治、民生迫切需要解决的问题，仅仅因为具有争议性和猎奇性而成为热点问题。比如，2011年人民网“网民议事厅”公布的十大最热门的话题中，“同志”婚姻合法化（司法改革决议类）以1323427票位列第一。

从投票的民意结果来看，民主政治建设、民生发展永远都是热点问题（参见表1）。

在每一年20大类的投票调查选项中，都有4至5项有关“民主法制”的内容，只是侧重点稍有不同。2013年，投票选项整合为17大类。每一年网络调查后，都会通过各大纸媒以及电视媒体公布出“十大热点问题”，而排在十位以后的内容则少有提及。2009年、2010年的二十个预设选项中没有纯“民主”问题，2011年是民主监督（第九位）、民主法制建设，2012年是基层民主、社会管理，几乎都在“十大热点关注”之外。2013年“法治中国”关注的热度提升，“法治中国”涵盖了民主、法制等多层面，从分调查的选项和网民关注的热点来看，依法治国的阻碍、官员与法律权威的关系等问题凸显出来○12。可见，“法治中国”的提出，根植于社会大众中更宏观、更深远的期待。

近年来，每一年的民意结果都指向了切实的民生问题。在每年人民网强国社区“E政广场”时政、民生、经济、科教、地方、综合六大类的建议中，网友提出的时政类建议和民生类建议所占比例最大○13。同时，在“代表委员提案议案专区”中，以代表委员身份参与“网上两会”所提出的建议集中在民生类。2011年、2012年、2013年，“社会保障”居第一位。五年中，有关社会保障的具体问题也受到社会的广泛关注。值得关注的是，2013年针对官员政绩考核中存在的主要问题，85%的网民选择了“民生改善”○14。

从当前网络民主在中国的发展状况看，一些理论上的难题需要解决，一些技术性的程序设计问题需要进一步完善。例如，网络政治参与中的“灰色地带”应当置于怎样的位置？大多数的网民更加关注公共领域，一旦涉及专业领域的问题应该由谁“表达”？而这些专业领域的表达如何形成一种力量？这些不仅是“网上两会”面临的难题，也是两会一直以来面对的难题。

四、结 语

网民通过网络讨论公共事务，在争取、维护和实现民主权利过程中形成公众舆论和压力来影响决策。从网络民主的程序设计与有效性来看，网络民主并不能构成一种新的民主模式，不能支撑起一个整体合理的民主模式。网络是一种工具和手段，网络民主实质上是对现代国家代议制民主的补充和完善。中国的网络民主就是一种政治参与，是通过网络渠道进行的一种民主形式，是人们在争取、维护、实现民主权利过程中采取的手段和运用的渠道。“网上两会”正是中国民主发展的产物，它的普及就是运用了网络在推动表达自由中的作用。

从网络政治参与的层面看，政府应积极把这种民主力量纳入政治体制内的民主模式中，使得网络政治参与和现有的政治制度建立起理论上的衔接和制度上的有效性运行模式。至于“网上两会”如何从程序上、机制上发展创新，是下一步需要讨论的问题。

注释：

①这是最常引用的马克·波斯特在《网络民主——因特网和公共领域》一书中对网络民主的定义。

②有人总结了西方代议制民主中的问题。比如，代议民主过多依赖于选举过程的民主性，而缺乏其他民主性机制；代议民主中决定权力与民众分离；传统大众媒介过度市场化和自由化，而异化为民主危机。参见郭小安：《网络民主——媒介与民主关系的新形式》，《四川行政学院学报》2009年第1期。

③采用此观点的论文主要有：陈剩勇、杜洁：《互联网公共论坛：政治参与和协商民主的兴起》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2005年第3期；刘小冰、邱萍：《网络民主中的政府治理及其法律调控》，《南京社会科学》2006年第1期。

④网络民主在中国网站的实践主要包括：1.两会问总理；2.代表委员开博客；3.代表委员官员在线访谈；4.官员与网民在线聊天；5.官员与网民见面会；6.官员通过网络问计、拜年；7.官员述职网络视频直播；8.政府重大项目、政策、法规出台通过网络公示，听取社会意见；9.重大公共事件，网民强势参与，表达诉求，形成网络舆论。参见任天阳：《论网络民主在中国的可能性》，《南方传媒研究》，南方日报出版社2008年版，第104105页。

⑤此为美国学者拉维在《网络民主——网络的权利》一书中的观点。转引自郭小安：《网络民主在中国的功能及限度》，《中南大学学报》（社会科学版）2008年第5期。

⑥根据2002年两会的网络调查结果，“老百姓十大关注”包括：1.加强廉政建设，深入开展反腐败斗争；2.加入世贸组织对我国政治、经济和人民生活的影响；3.增加农民收入，减轻农民负担；4.推进依法行政和保障司法公正；5.积极扩大就业渠道，建立健全社会保障制度；6.加强社会治安综合治理，维护社会稳定；7.推进农村及城镇医疗体制改革；8.保障国民经济持续、快速、健康发展；9.强化安全生产，防止重大特大事故发生；10.加强生态建设和环境保护，实现可持续发展。数据来源：人民网http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/7501/7502/20020304/678431.html，20120208。

⑦详见《两会：老百姓十大关注》，载于《人民日报》（海外版），20020304。

⑧2009年两会网络调查分类的20项包括：（1）医疗改革；（2）安全生产；（3）灾后重建；（4）社会保险；（5）文化创新；（6）食品、药品安全；（7）教育公平；（8）就业问题；（9）股市稳定；（10）应对金融危机；（11）环保问题；（12）住房问题；（13）三农问题；（14）地方政府机构改革；（15）社会稳定；（16）司法公正；（17）反腐倡廉；（18）收入分配；（19）城乡统筹；（20）依法行政。数据来源：http：//npc.people.com.cn/GB/8885695.html，20120210。

⑨有网络编辑对网民的建议进行分类、编号，并联系、沟通这三大板块。当年“E两会”提案3564件，版主提交59件，代表委员回复20件。数据来源：http：//www.people.com.cn/GB/32306/81152/8998959.html，20120210。

⑩参见人民网强国论坛：《E政广场134篇网友建议入选全国政协提案线索》，http：//www.people.com.cn/GB/32306/174198/17057627.html，20120210。

○11以2009年为例，政协提案中超过50%是关于经济发展的内容，其中关于应对国际金融危机、调整经济结构的提案将近2000件。除此之外，便是各地基于自身经济发展的财政、政策诉求。而500多份人大的议案，则多是相关法律法规的修订，诸如邮政法、统计法、国家赔偿法等，专业性相当强，且多局限于立法、修法层面，与当下公众关心的热点问题无涉。委员代表们最终提案与议案的指向与民意调查的热点问题有着相当大的差异。参见田磊：《“两会”之上，何处安放民意？》，《南风窗》2010年第6期。

○122013年“法治中国”的分调查问题包括：1.您认为实现依法治国的最大阻碍是？2.您认为为什么会有部分官员试图凌驾于法律之上？3.您怎样看待群众维权意识高涨的现象？4.您怎样看待舆论涉及司法公正的报道？数据来源：http：//lianghui.people.com.cn/2013diaocha/.20130310。

○13截止2012年3月29日，人民网强国社区“E政广场”六大类的建议中，时政（11876条）、民生（3987条）、经济（1567条）、科教（1441条）、综合（1276条）。

○14针对目前官员政绩考核中存在的主要问题，53%的网民认为“缺少公众及媒体的监督参与”，认为“缺乏有效的问责机制”的占23%；在最关注的政绩考核指标中，85%选择了“民生改善”。参见“两会调查”系列报道之九：《85%网民最关注政绩考核中‘民生改善选项》http：//npc.people.com.cn/n/2013/0227/c1457620615291.html.20130301。

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[责任编辑：刘琼莲]