重大现实问题导向下全面深化改革的核心问题

包心鉴

摘 要：全面深化改革必须有强烈的问题意识，以解决重大现实问题为导向。能否抓住核心问题推进相关领域改革，直接关系到能否切中体制的要害，破除体制机制的弊端，进一步解放和发展社会生产力，进一步解放和增强社会活力。经济体制改革的核心问题是处理好“政府和市场”的关系；政治体制改革的核心问题是处理好“权力和权利”的关系；文化体制改革的核心问题是处理好“个性和共性”的关系；社会体制改革的核心问题是处理好“管治和共治”的关系；生态体制改革的核心问题是处理好“人和自然”的关系。能否抓住这五大核心问题全面深化改革，直接关系中国特色社会主义的前途、关系党和国家的命运。

关键词：十八届三中全会；全面改革；问题导向；五位一体

中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0003-06

党的十八届三中全会站在时代的高度，着眼于全面建成小康社会、实现富强民主文明和谐社会主义现代化的奋斗目标，作出了全面深化改革的重大战略部署，为在新的历史起点上夺取中国特色社会主义新胜利进一步指明了方向。三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称三中全会决定）的一个鲜明特点是以重大现实问题为导向，渗透着强烈的问题意识。当前我国改革已进入攻坚阶段，发展正处于关键时期，能不能以更大的政治勇气和更高的政治智慧抓住核心问题全面深化各个重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步解放和增强社会活力，直接关系中国特色社会主义的前途，直接关系党和国家的命运。所谓核心问题，即影响中国特色社会主义“总体布局”各个层面的资源能否合理配置、制度能否最大优化的现实问题，直接影响能否解放和发展社会生产力、能否激发和凝聚社会创造力、能否调动人民群众积极性的要害问题。实践表明，只有抓住核心问题全面深化改革，才能促进改革向纵向深化和整体推进，发挥改革“牵一发而动全身”的作用。

一、经济体制改革面临的核心问题是如何处理好“政府和市场”的关系

在经济转型国家和新兴市场国家，政府和市场的关系历来是直接影响乃至决定经济结构能否优化、资源能否合理配置的核心问题。三中全会决定的一个重大理论突破是，鲜明提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，明确确立了把处理好政府和市场的关系作为核心问题深化经济体制改革的方向。这一重大理论突破和战略决策，对于我国进一步坚持从社会主义初级阶段的实际出发，坚持发展是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，坚持以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用，推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展，具有根本性的指导意义和促进作用。

35年来，我国改革开放所取得的最突出成就，莫过于从根本上打破了传统计划经济观念的束缚和体制的羁绊，初步形成社会主义市场经济体制，确立并不断坚定了市场化改革方向。在当代中国，市场化改革影响着社会各个层面，几乎与每一个社会成员都有着密切联系。能否更加充分地发挥市场配置资源的作用，直接关系到能否让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，能否让一切创造社会财富的源泉充分涌流。在深入总结以往市场化改革成就、经验和深入分析我国经济发展面临现实问题的基础上，三中全会决定将市场在资源配置中的“基础性作用”更改为“决定性作用”，这深刻表明了我们党在运用现代经济规律指导我国现代化发展上的新的觉醒，表明了我们党在探索中国特色社会主义规律上的新的自觉。

从一般意义上说，现代市场机制和现代政府体制在一个国家走向现代化进程中具有各自特有的功能，不可相互取代，更不可相互对立。对于我们这样后发型社会主义大国来说尤其如此。市场机制的功能和作用主要体现在：（1）配置社会资源；（2）促进公平竞争；（3）提高经济效益；（4）调动社会成员积极性。而政府的功能与作用则主要表现在：（1）对经济发展进行宏观调控，以确保经济平衡稳定发展；（2）对市场运作进行行政监管，以确保市场秩序与规范；（3）对社会秩序进行协调治理，以确保社会安全有序；（4）大力发展各类社会公益事业，向社会成员提供公共产品，以确保人民在发展市场经济中共同受益。显然，市场机制和政府管理既具有不可相互取代的优长，同时也存在着各自不可克服的短缺。必须将政府与市场有机地结合起来，相互支撑、取长补短，形成强大的改革动力与发展合力。

我国改革开放的历程以及当前面临的现实问题表明，在进一步解放和发展社会生产力、进一步解放和激发社会活力中，必须高度重视和发挥市场在资源配置中的“决定性作用”，并在这一基点上处理好政府和市场的关系。正如习近平指出：“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”[1]市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济；市场配置资源是有效的资源配置形式；市场决定资源配置是市场经济的一般规律。深化我国经济体制改革，健全社会主义市场经济体制，必须遵循这条基本规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，也有利于抑制政治权力非正常干预经济生活而产生的腐败现象。

在如何认识和处理政府和市场这一核心关系问题上，一些人往往更多地看到市场带来的消极作用，而对政府干预所产生的消极作用估计不足或视而不见。事实上，无论是市场这只“看不见的手”还是政府这只“看得见的手”，都不是万能的，都有“失灵”的可能。“市场运作失灵”，主要表现为由于利益的驱动而导致的对公平正义秩序的干扰和破坏；而“政府干预失灵”，则主要表现为由于权力的驱动而导致的对市场竞争规则的干扰和破坏。这两种“失灵”，都会各自走向极端，给经济社会发展造成严重危害。从一定意义上说，“政府干预失灵”所产生的负面社会影响比“市场运作失灵”所产生的消极社会作用要大得多。当前我国经济社会发展面临的许多矛盾和问题，都与“政府干预失灵”有着密切联系。因此必须把市场运作这只“看不见的手”同政府干预这只“看得见的手”有机地结合起来，相互作用、相互补充，这是防止和克服“市场运作失灵”或“政府干预失灵”的唯一正确的选择，也是进一步深化经济体制改革的重点和方向。

关键在如何“结合”、“结合点”选在哪里，这是当前全面深化经济体制改革需要下功夫解决的最关键问题。实践表明，市场运作和政府干预相结合的“关键点”在于使市场在资源配置中起决定性作用，并在这一基点上更好地规范政府职能行为，突出地解决好两个问题：一是制度与规范；二是道德与情操。首先要建立健全制度与规范。按照社会主义市场经济规律确立制度化的市场规范，以使市场运作在规范的制度体系中进行；同时按照现代公共政府职能确立制度化的政府规范，把政府权力关进制度的笼子里，以使政府调控在规范化的制度体系中进行。其次要树立、张扬道德与情操。现代市场经济是“道德经济”，不可没有道德内涵；现代政府机构是“道德政府”，不可没有道德内力。在市场化过程中，任何市场经营实体都应具有起码的道德底线，决不可违背规律、损人利己。而在对市场进行宏观调控和行政干预的过程中，任何政府工作人员都应具有起码的公共服务道德，绝不可滥用权力、以权谋私。只要我们既具有规范的政府和规范的市场，又具有道德的政府和道德的市场，就一定能实现政府和市场的有机结合，确保我国经济发展方式深度转变和现代化目标顺利实现。

二、政治体制改革面临的核心问题是如何处理好“权力和权利”的关系

政治体制改革是全面深化改革的重要组成部分。三中全会决定指出：要“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[2]]（p4）。

改革实践表明，政治体制改革涉及国家运行和社会发展的最敏感部位，牵一发而动全身，尤其需要抓住核心问题将改革稳步推向前进。政治体制改革的核心问题取决于政治体制改革的实质。我国政治体制改革的实质是什么？这似乎是早已解决了的问题，但实际上许多人并不明白。改革的实践和现实中的问题表明，搞清楚这一问题至关重要。政治体制改革，归根到底是要遵循“权利本位”原则，解决好公共权力配置和使用的问题，即解决好各级领导干部手中权力的来源、运作、制约与归宿问题。坚持“权力本位”抑或“权利本位”，这关系能否把握国家权力运行的实质与要害，也是能否果敢而有效地推进政治体制改革的实质和要害。从公共权力运行全过程确保“权力本位”向“权利本位”回归，是适应实践新发展和人民新期待、提升政治体制改革境界和增强政治体制改革实效的新基点和大趋势。

马克思主义国家学说指明，权力不是国家机构固有的，而是社会对国家机构的一种委托，是社会赋予国家的一种功能与责任。权力来自于社会，又服务于社会，同时受社会监督，最终回归社会，这是一切国家权力运行的本质与轨迹。国家权力的本质决定，在民主制社会中，权力具有宽泛的内涵与意义。民主的本意是“人民的权力”。因而在真正民主制社会中，权力不是为少数人所有，而是为全体人民所共有。权力是全体人民的意志，这是权力的一般意义。从理论上说，在社会主义制度中，公民所以享有广泛的民主权利，是由于公民已经成为国家的主人，每个公民都有一份主人的权力。凡享有公民权利的人，都有一定的主人权力。权力是权利的基础，也是权利的保证。这就是广义上的权力。

然而，这种广义上的权力在实际生活中是相当抽象的，普通公民很难具体感觉自己所拥有的政治权力的存在，甚至并不怎么重视自己是否拥有政治权力。现实中人们看重的是另外一种权力，这就是只能为少数人所掌握的政治上的强制力量。这可以说是狭义的权力，这种权力具有两个重要特征：一是权力同国家职位紧密相连；二是权力与利益紧密相连。权力的上述特征表现于经济社会生活中，尤其是在发展市场经济的现实环境中，很容易生成一种负面政治效应，这就是一部分掌握国家权力的人运用手中权力介入经济活动和社会生活，以权力为依托进行商品交易和其他社会交易活动。

少数掌权者手中的权力游离权力的本质而导致以权谋私甚至权力腐败，突出表现为两种情况：一种是权力错位，再一种是权力失控。偏离为公共利益服务的价值指向，介入公共利益之外的利益交易，从而达到谋取私利的目的，这是权力的错位；而权力高度集中，凌驾于集体和民主之上，失去应有的监督，从而依恃权力和滥用权力，这是权力的失控。不管是权力错位还是权力失控，如果得不到及时警醒与有效纠正，导致的结果必然是权力腐败。从这个意义上说，一切受社会委托掌握着公共权力的人，都时刻面临着脱离社会和公共利益的风险，都有依恃权力走向腐败变质的可能。这就是当前不少领域腐败现象禁而不止、难以根除的制度性根源。这就要求：一方面，一切掌握公共权力的人，必须清醒认识权力的本质，时刻牢记“权为民所授、权为民所用”，自觉防止“权为私所有、权为私所用”；另一方面，必须加强对权力运行的制约和监督，以完善的制度和健全的体制确保权力的本质与运行路线，让一切权力都在阳光下运行。这两个方面，归根到底还是后一个方面起决定性作用。正如习近平指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”[1]“强化权力运行制约和监督体系”，既是深入开展反腐倡廉制度建设的必然趋势和内在要求，又是在新的基点上深入推进政治体制改革的重要内容。

三、文化体制改革面临的核心问题是如何处理好“个性和共性”的关系

文化是民族的血脉，是传统的积淀与升华。一定的文化形态是一定的民族在长期社会生产和生活实践中逐步形成的，深刻反映着一定民族的生产经验、生活习惯、民风民俗、价值理念和目标追求，是一个民族的人文符号和精神象征。因此，任何文化都首先具有鲜明的民族“个性”特征，是一定民族的传统性和本土性的集中体现。同时，文化又具有极强烈的交流性和交融性，随着各民族相互之间交往的扩大，不同文化形态相互交流和交融，潜移默化出更高层次与更新内容的文化形态。尤其在信息化愈益强烈和全球化愈益凸显的今天，不同地区、不同民族、不同国家、不同语言乃至不同价值观之间的文化交流与文化交融已愈益成为不可阻挡的大潮流和大趋势，这就决定了现代文化又必然呈现出鲜明的“共性”特征。坚持“文化个性”与“文化共性”相统一，既从本国和本民族的文化传统与文化现实出发，充分地尊重传统，保持文化的本土性和特色性，又密切顺应时代潮流，尊重世界文化的多样性和互动性，积极学习和借鉴各国各民族的优秀文化，是一个现代化国家文化发展与文化繁荣的必由之路。正是从这样一种文化变革规律与趋势出发，我们党明确提出了走中国特色社会主义文化发展道路、建设中国特色社会主义文化的伟大任务。所谓“中国特色社会主义文化”，就是“文化个性”与“文化共性”的有机统一，在既尊重和弘扬传统文化、又学习和吸纳外国文化的基础上“建设面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化”。实践愈益表明，能否建构起这样“文化个性”和“文化共性”相互共融、相得益彰的中国特色社会主义文化，直接关系到能否建构起我国现代化的精神支柱和人民的精神家园。三中全会决定明确提出“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”[2]（p4），正是顺应了“文化个性”与“文化共性”有机统一建设中国特色社会主义文化的大背景与大趋势。

当前紧紧抓住文化“个性和共性”这一核心问题全面深化文化体制改革，必须完成两个方面艰巨任务：一方面，着眼于满足人民日益增长的精神文化需要和提升人民思想道德素质与科学文化素质，大力促进公益文化事业发展，发扬学术民主、艺术民主，不断解放和发展文化生产力，从而充分激发文化创造活力，为人民创造出更多健康有益的精神文化产品，不断丰富人们精神文化生活，充分发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用；另一方面，着眼于增强文化软实力和文化竞争力，大力促进现代文化产业发展，做大做强文化市场，加强国际文化合作与交流，促进文化和科技融合，发展新型文化业态，提升文化产业规模化、集约化、专业化水平，充分发挥文化在增强国家软实力、塑造国家新形象、增强民族自信、促进民族振兴中的重要作用。

四、社会体制改革面临的核心问题是如何处理好“管治和共治”的关系

三中全会决定鲜明提出了创新社会治理体制的改革任务，强调改进社会治理方式、激发社会组织活力，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，确保社会既充满活力又和谐有序。这些创新理念和改革部署，是对传统“管治”模式的重大突破，深刻表明我们党在如何认识和处理国家与社会关系问题上的警醒与自觉。

这里的“管治”，指在一元化社会体制下形成的传统管理模式，即党委、政府对社会的单向管理与治理；这里的“共治”，指在多元化社会发展中迫切需要构建的包括党委、政府、社会组织和公民个人等多元力量共同参与的社会共同治理新格局。随着市场化改革的深化和经济社会发展的加快，当代中国已经到了这样一种社会“共治”新阶段。正是适应社会发展的新趋势和人民群众的新期待，党的十八大把深化社会管理体制改革、构建多元力量共同治理社会的任务提到十分重要的位置上来，提出加强社会建设必须加快推进社会体制改革，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”三中全会决定进一步指明：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[2]（p49）我们党关于社会体制改革的新理念、新体制、新机制、新目标贯穿一条主线：发挥和依靠多元社会力量共同治理社会。

深化社会体制改革，创新社会治理体制，构建多元社会力量共同治理社会的新体制、新格局，必须着力解决好三个关键性问题。

一是党委如何领导和治理社会。我们党是执政党，加强党的领导是社会治理及其创新的根本前提和根本保证。而要充分发挥各级党委在社会治理中的领导与推进作用，首先必须进一步改革和完善党的领导体制。无论是国际共产主义运动史，还是我们党的执政实践，都无可辩驳地表明，权力过分集中的领导体制和管理体制不仅造成对党内民主的极大破坏，而且造成对社会发展的严重制约。权力过分集中的弊端，一直到今天都可以说是各种严重脱离社会的官僚主义的一个“总病根”，不彻底清除这个“总病根”社会组织和社会成员的积极性就难以充分调动，社会转型过程中的矛盾和问题也就难以从根本上化解。从一定意义上说，深化社会体制改革，创新社会治理体制，首当其冲的是必须进一步改革权力过分集中、权力脱离社会的管理体制弊端。

二是政府如何履行社会治理职能。社会治理千头万绪，归根到底是利益的协调；履行政府社会治理职能，要害是建设服务型政府，寓管理于服务之中。在我国现阶段，改善和加强社会治理的重点是要切实解决好涉及广大人民利益的民生与民主这两大问题。能否在经济发展的基础上保障和改善民生，在社会进步的基础上发展与保障民主，直接关系能否平衡社会心态、理顺社会关系、保持社会稳定、促进社会发展。民生与管理、民生与发展、民生与民主，这几对关系在当前转型性发展关键时期尤为凸显和重要，是直接关系社会进步与政治民主的几个基本范畴。保障和改善民生，既是加强和改善政府对社会治理的突破口，又是着力点；围绕民生加强和改善社会治理，既是新的历史条件下经济社会发展的生长点，又是检验标准；而无论是围绕民生强治理，还是围绕民生促发展，都离不开一个基本前提，这就是发展人民民主；民生与民主相辅相成、相互促进，没有民生的民主将是一句空话，没有民主的民生也不可能从根本上改善；改善民生与发展民主的有机统一，归根到底必须切实完成变“控制型”政府为“服务型”政府这个历史性的改革任务。

三是如何激发社会组织的活力。社会自治组织是沟通党和政府与广大人民群众密切联系的重要桥梁与纽带。当前，如何将社会自治组织这种“体制外”力量纳入“体制内”，在党委、政府领导与协调下发挥独立作用，充分凝聚人民群众积极参与社会治理，形成既充满活力又和谐有序的社会治理大格局与新机制，是全面深化社会体制改革中一个十分重要的环节。伴随着市场化改革的深入和价值多元化趋势的强化，社会自治组织在促进社会治理与发展中的作用将愈益凸显，政府没有必要包揽一切社会事务，也不可能满足社会成员的一切诉求，许多事情可以依靠社会自治组织去处理，通过社会自治组织凝聚公民参与社会治理。这就迫切要求，在新的新形势下，必须大力扶持和促进社会自治组织健康成长，给予社会自治组织以更加充分的信任和更加宽广的发展空间。

五、生态体制改革面临的核心问题是如何处理好“人和自然”的关系

人类是大自然的宠儿。大自然不仅用自己丰厚的资源无私地养育了人类，而且以自己博大的胸怀赐予人类以力量和智慧。人类只有一个地球可以生存，人类理当倍加珍惜和爱护自然。然而，随着工业文明的兴起尤其进入现代社会，在“人和自然”这个重大关系问题上，人类陷入了盲目乃至麻木。“人类中心主义”曾经长期成为处理人和自然关系的基本准则：为了谋求发展，不惜以损害自然、牺牲环境作为代价，甚至长期奉行“先发展、后治理”的发展模式；无视大自然的尊严和力量，不顾大自然的承受能力，向大自然无尽地索取甚至肆无忌惮地破坏；物欲膨胀、过度消费，甚至暴殄天物，极大地浪费自然资源、破坏自然环境。正是在陶醉于“人定胜天”的狭隘理念和暂时成果的时候，人类蒙受了来自大自然的一次又一次严厉惩罚甚至毁灭性报复。总结在处理“人和自然”关系问题上的正反经验，我们党将生态文明建设提到中国特色社会主义“总布局”的高度，并融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，将加强生态文明制度建设提到中国特色社会主义更加突出的地位。三中全会决定进一步指明：“建设生态文明，必须建立系统、完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[2]（p52）从严格制度层面推进生态文明、深化生态体制改革，充分表明我们党在如何认识和处理“人与自然”关系问题上的真正觉醒。

在如何处理“人和自然”这一核心关系问题上，人无疑是最重要最关键的因素；深化生态体制改革、建设生态文明制度要从约束与规范人的自身行为做起，这就是要建立健全有利于制约人的行为的制度体系和法律体系。一是把生态文明建设切实提升到科学发展大局，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立健全体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。二是用完善的制度和健全的法律促使人们珍惜资源、节约资源，对那些浪费资源、暴殄天物的行为给予制度的制约或法律的惩处。三是用完善的制度和健全的法律促使人们爱护环境、保护环境，对破坏环境、损伤生态的行为给予制度的制约或法律的惩处。四是用完善的制度和健全的法律规范政府职能和行政行为，把生态文明指标纳入政府绩效和官员政绩考核，实行制度化乃至法律化的奖惩。

参考文献：

[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，20131116.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[责任编辑：何敬文]