我国社会养老保险制度的改革——基于世界银行“五支柱”模式

汤兆云

我国社会养老保险制度的改革
——基于世界银行“五支柱”模式

汤兆云

产生于不同历史条件下的我国各类社会养老保险制度，呈现出明显的城乡二元结构和“碎片化试点”等特征，目前弊端尽显，饱受社会诟病。建立健全政府补贴和个人缴费相结合形式的社会养老保险制度成为大势所趋。对国家政府机关、事业单位人员养老金制度进行改革，由确定给付制的财务模式改为确定提拨制，建立共同缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度；整合城镇企业职工和有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度，建立“城乡职工社会养老保险制度”；整合城镇居民和农村居民的社会养老保险制度，建立“城乡居民社会养老保险制度”；并整合以上三类社会养老保险制度，建立“国民养老金制度”。

养老保险 社会保障 多层次退休保障制度

养老保险是社会保险中涉及面最为广泛的一种保险项目，是社会保障的重要内容。这是因为在养老保险中受保人享受保险待遇的时间最久，待遇给付的标准相对较高，特别是在人口老龄化背景下，养老保险对于提高老年人生活质量、保障老年人有尊严的生活具有重要意义。一般来说，养老保险的主体主要包括政府、集体或企业以及个人，而由政府现收现付（Pay-as-you-go，PAYG）筹资的养老保险制度在养老保险体系处于主导地位。经过多年努力，目前我国包括城镇职工、农民工、城镇居民以及农村居民[1]目前我国国家公务员和事业单位人员实行退休金制度，个人没有缴纳退休金，也没有实行社会统筹，因此，这两类人员的退休金制度不能称为社会养老保险，只能称为“单位保障”或者“国家保障”。在内的城乡基本社会养老保险制度已基本建立。但是产生于不同历史条件下的各类社会养老保险制度，在模式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面差别较大，呈现出明显的城乡二元结构（“双轨制”）和“碎片化试点”等特征。对产生于不同历史条件下形成的我国各类社会养老保险制度进行改革，建立全民享有的国民养老金制度是顺应社会发展大势，这对于维护社会公平、促进社会稳定发展、建设社会主义和谐社会具有促进作用。党的十八届三中全会在通过的“关于全面深化改革若干重大问题的决定”报告中，对未来一段时期内我国社会养老保险制度建设进行了全面规划，即：“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。”

本文在对我国社会养老保险制度的现状及存在问题分析的基础上，基于世界银行“五支柱”模式，提出了我国社会养老保险制度的改革内容、目标及其步骤。

一、世界银行“五支柱”模式

1994年，世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告中指出：世界各国业已并将继续遭受到人口老龄化以及对提供老年经济安全的现有养老保险金制度问题越来越突出等两大问题。因此，各国政府对于老年经济的安全计划应从强调储蓄（Saving）、重新分配（Redistribution）以及保险（Insurance）功能等三个方面进行规划，并扮演好在每一项功能上的角色[1]Reynaud,E.1996,The World Bank and Old Age Security System：A Three-Pillar System,La Lettre de L'Observatoire des Retraites.。由此提出了建立老年经济安全的“三支柱”模式：第一支柱（The First Pillar）为政府所提供的老年退休金给付（Mandatory publiclymanaged pillar，也称强制性公营支柱），该支柱的财源主要来自于政府税收，主要目的是减缓老年贫穷；第二支柱（The Second Pillar）为强制性民营支柱（Mandatory privatelymanaged pillar，也称企业养老保险），该支柱财源主要来自企业以及劳工的提拨，将劳工部分所得由其工作期间移转至老年期间；第三支柱（The Third Pillar）为自愿参加支柱（Voluntary pillar，也称商业养老保险），该支柱通过个人合适的商业投资和理财，以满足个人退休后有更好的生活质量[2]TheWorld Bank.1994,Averting the Old Age Crisis.New York:Oxford University Press Inc.。世界银行“三支柱”模式提出后，成为不少国家和地区关于社会养老保险政策的优先选项，美国、英国、俄罗斯、日本和阿根廷等国家和地区都采取了“三支柱”模式。

针对“三支柱”模式在实践过程中出现的诸如养老金制度财政上的不可持续性、承诺过多兑现过少、难以适应社会经济发展等问题，2005年，世界银行又在《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》报告中，建议各国的老年经济安全在建立三支柱退休保障制度的基础上，更应进一步建立多层次的退休保障制度，即：第零层或基层保障（Zero or Basic Pillar）为基本年金（basic pension）或社会年金（social pension），主要是有效保障终身贫穷者以及资源不足或不适用任何法定老年年金制度的非正式部门和正式部门的年老劳工，其目的在于提供贫穷老人的最低生活保障；第一层保障（The First Pillar）为强制性的社会保障年金制度，以社会保障保险费作为其主要的财源，按照随收随付式的确定给付制进行操作，其主要特色是通过社会连带责任的再分配功能、以及代内或代际间所得移转作用为老年退休者提供最低生活水平的终身保障；第二层保障（The Second Pillar）为任意性的员工养老保险金制度，如职业年金（occupational annuity）或个人年金（personal pension），按照确定提拨制进行操作；第三层保障（The Third Pillar）为自愿性的个人商业保险储蓄制度，其养老保险金给付通过私营部门的保险机构来进行，以提高退休者的生活质量；第四层保障（The Forth Pillar）为伦理性的家庭供养制度（family and inter-generational support for elderly），对无工作的家庭成员提供其晚年生活照顾，经费来源除部分来自于正规制度的年金给付外，也有部分来自子女的供养、自有住宅、家庭间移转或个人储蓄等方面[3]Holzmann,R.and R.Hinz.2005,Old-Age Income Support in the 21Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform.Washington D.C.:TheWorld Bank.。

“五支柱”模式是对“三支柱”模式的完善和发展，它有效地将养老保险体系覆盖面扩展到所有老年人群，强调建立普享型“零支柱”的必要性；同时考虑到家庭对保障退休后消费水平的重要作用，强调建立“第四支柱”的重要性[1]邹东涛、李欣欣：《社会保障：体系完善与制度创新》，〔北京〕社会科学文献出版社2011年版，第42-43页。。因此，“五支柱”模式中以消除贫困为目标的非缴费型“零支柱”和非经济性的“第四支柱”，将被保障对象从正式部门劳工（formal sector workers）扩大到终身贫穷者（lifetime poor）与非正式部门的劳工（informal sectorworkers）[2]柯木兴、林建成：《浅谈世界银行多层次“老年经济保障模式”》，〔台北〕《国政分析》2005年第3期。。

二、我国社会养老保险制度现状及问题

我国不同类型的社会养老保险制度是计划经济向市场经济发展的必然产物。在计划经济时期，我国实行的是以国家（通过中央政府以及地方各级政府）为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度。在这种制度安排下，这一时期我国国家政府机关、事业单位人员的退休金制度以及城镇企业职工养老保险属于随收随付制，其养老金给付的财务模式属于确定给付制。而同一时期我国农村的社会养老保险是一片空白，虽然在农村地区实行了“五保制度”[3]关于“五保制度”，1956年1月公布的《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》规定：农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无保障的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产商和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、包烧（燃料）、保教（儿童和少年）。1962年9月27日中央通过的《农村人民公社工作条例（草案）》规定：生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故、生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给以补助。，但严格意义上这属于社会救助制度的一部分。计划经济时期，我国城镇职工社会养老保险制度在强调公开权益、增进劳动者的福利以及解除广大城镇职工的养老后顾之忧等方面取得了一定的成绩。但是，因其存在着严重的内在缺陷而不具有可持续性，这种不可持续性不仅使这一制度难以为续，也拖垮了国有企业，最终成为国家的沉重负担[4]郑功成：《社会保障研究》，〔北京〕中国劳动社会保障出版社2008年版，第84-86页。。

1990年代以来，随着经济改革以及经济形势发生的深刻变化，城镇职工基本养老保险制度面临着许多难题。为了建立与社会主义市场经济相适应的社会养老保险制度，1995年国务院在发出的《关于深化企业职业养老保险制度改革的通知》中确立了“社会统筹+个人账户”的养老保险新模式。在这一模式下，企业与职工均按照一定的比例承担缴纳养老保险费的义务，其缴费被分解成两个部分，分别记入社会保险经办机构的统筹基金账户和归职工所有的个人账户，职工的退休待遇则包括来源于社会统筹部分的养老金与个人账户上的积累总额。我国城镇职工社会养老保险制度在其运行过程中，逐渐表现出以下几个方面的问题：（1）养老保险费率较高，企业和职工负担较重；（2）企业拖欠、逃避缴费现象普遍，扩大养老保险覆盖面举步维艰；（3）个人账户“空账”规模越来越大，部分积累制名存实亡；（4）不同地区的养老保险缴费标准不统一。

而同一时期，我国国家政府机关、事业单位人员的养老保险制度却没有同步进行改革，仍然实行随收随付制，其财务模式属于确定给付制。其理由主要是：公务员受雇于政府，政府是雇主，公务员是受雇者，可以与企业员工的养老保险制度有所不同[5]付钢：《公务员养老保险制度改革探析》，〔武汉〕《中南财经政法大学学报》2010年第2期。。因此，从严格意义上来说，我国公务员退休金制度实际上并不是社会养老保险，而是单位保险或者说是一种国家保障。随着工资福利刚性特点的日益突现，再加上公务员人数和给付标准的不断提高，在国家财政负担日益加重的同时，与城镇职工养老保险金的差距也越来越大[6]许凌：《我国公务员养老保险改革研究——基于公务员和企业职工养老保险并轨制的视角》，《赤峰学院学报》2012年第8期。。1990年，我国企业、事业和机关的年人均离退休费分别为1 664元、1 889元和2 006元，到2005年，分别为8 803元、16 425元和18 410元，事业单位的年人均离退休费是企业的近两倍，机关的则更高于企业[1]龙玉其：公务员养老保险制度国际比较研究，〔北京〕社会科学文献出版社2012年，第235页。。

为了解决有固定劳动关系、在城镇就业的农民工的社会养老保险问题，国务院在2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》中要求：针对农民工的劳动就业特点，按照低费率、广覆盖、可转移和能衔接的要求，用人单位和农民工个人共同缴纳基本养老保险费；农民工离开就业地时，可以转移接续；参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上（含15年），符合待遇领取条件后，可以领取包括基础养老金和个人账户养老金在内的养老保险金。但是，农民工社会养老保险制度存在着不少的问题：（1）用人单位和农民工的缴费比例高、负担重；（2）保险基金转移和接续手续复杂；（3）个人账户比例偏低；（4）养老金缴费及收益年限长[2]邓大松等：《困境与选择——对我国农民工养老保险制度的反思与构建》，〔哈尔滨〕《学术交流》2008年第1期。。

同一时期，我国农村的社会养老保险制度在经过了1980年代的试点、1991-1998年的探索、1998-2009年的整顿与恢复之后，取得了重要进展。2009年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”），确立了“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型农村社会养老保险模式。2011年，国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，对城镇无养老保障居民的社会养老保险制度进行了设计。“新农保”和城镇居民社会养老保险的内容基本相同，主要有：按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，建立个人缴费、政府补贴相结合、实行社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度；养老金待遇由基础养老金（中央确定的基础养老金标准为每人每月55元）和个人账户养老金（个人账户全部储存额/139[3]2009年我国农村居民平均预期寿命（e0）为71.6岁，即新农保养老金待遇平均支付期限为11.6年（71.6岁-60岁）。故新农保养老金待遇个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139[0]（11.6年*12月=139.2）。）构成，支付终身。城镇居民和农村居民的社会养老保险制度存在的问题主要有：（1）基础养老金给付标准过低；（2）“捆绑式”缴费阻碍了农村居民参保积极性；（3）养老金待遇的收益年限长；（4）保险基金管理存在着一定风险[4]邓大松等：《改革开往30年：中国社会保障制度改革回顾、评估与展望》，〔北京〕中国社会科学出版社2009年版，第35-38页。。

由此，我国逐渐建立并形成了多层次的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度，主要有城镇职工社会养老保险制度、有固定劳动关系农民工社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、农村居民的社会养老保险制度等四种类型。从制度上来说属于储金制，财务模式属于确定提拨制。如果将国家政府机关、事业单位人员的退休金制度包括在内，目前我国社会养老金制度有六种类型。

从以上我们可以看出，城镇职工社会老养保险制度等四类和国家政府机关人员的养老金制度等两类，它们在制度类型、养老金给付的财务模式分属于不同的类型，因此，我国社会养老保险制度表现为“双轨制”的特点[5]我国养老保险制度的设计遵循“分类施保”的指导思想和技术思路。但由于在身份分类和成员资格确定的标准上的多重性，并在此标准上建立各自的政策制度，再加上各种制度之间边界模糊，难以对接，导致我国养老保险制度陷入“碎片化”的发展困境。，即：国家政府机关、事业单位退休人员实行由国家财政统一支付的退休养老金制度；而城镇企业职工、农民工群体、城镇居民、农村居民则实行由“个人缴费、政府补贴”的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度。具体表现在以下四个方面：（1）统筹方式不同，前者由财政统一拨款，后者由单位和职工本人按一定标准缴纳；（2）支付渠道不同，前者由财政统一支付，后者由自筹账户支付；（3）计算方式不同，前者以退休时的最高工资为基数；而后者则以职业生涯中平均工资水平为基数；（4）支付标准不同，前者退休所得的替代率[1]养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，其计算公式为：养老金替代率=某年度新退休人员的平均养老金/同一年度在职职工的平均工资收入*100%。它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。经验数据显示，退休后养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。可达到90%以上，而后者只有40%甚至更低。因此，养老金“双轨制”使得我国两类社会保险收入的差距越来越大。据《中国社会保障发展报告2012年：社会保障与收入再分配》数据显示：我国不同养老保险制度的养老金最低200元，最高10 000元，最高相差近50倍；城乡及城市内部之间，各种社保之间的差距非常巨大。比如城市职工养老保险，个人需要交纳职工月均工资的8%（企业缴纳20%），累计缴纳15年才可以领取基本养老金。机关和事业单位人员，在职时个人不缴纳养老保险费，退休后直接领取退休金[2]王延中：《中国社会保障发展报告2012年·社会保障与收入再分配》，〔北京〕社会科学文献出版社2012年版，第58-61页。。我国养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，目前弊端尽显，饱受社会诟病，到了非改革不可的地步。

三、我国社会养老保险制度的改革内容及其实现路径

我国“双轨制”社会养老保险制度的改革内容及重点，在于对国家政府机关、事业单位人员养老金制度的改革，即：由确定给付制（Defined Benefit,DB）的财务模式改为确定提拨制（Defined Contribution, DC），建立共同缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度。为了与国际接轨，这里称之为“公务员社会养老保险制度”。与此同时，整合城镇企业职工和有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度，建立“城乡职工社会养老保险制度”；整合城镇居民和农村居民的社会养老保险制度，建立“城乡居民社会养老保险制度”。在此基础上，整合以上三类社会养老保险制度，建立“国民养老金制度”。

（一）对确定给付制的国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革，在2035年左右建立政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“公务员社会养老保险制度”。

1.对我国国家政府机关、事业单位人员的退休金制度重新定位。目前我国国家政府机关、事业单位人员的退休金制度存在着不可持续性，主要表现为：（1）建立政府和个人共同缴费的社会养老保险制度是大势所在。我国目前属于确定给付的国家政府机关、事业单位人员的退休金制度，有违社会养老保险制度的发展方向；（2）现行制度不具有转移接续性，即：随着人员身份的改变（如从国家政府机关人员转变为企业员工），该制度不能转移接续。这也与我国统筹城乡社会养老保险制度的大方向是相违背的；（3）财政通融实行随收随付制，难以实现养老保险基金的平衡，并加剧国家财政压力；（4）该制度没有体现个人权利与义务相一致的原则。

2.我国国家政府机关、事业单位人员的养老保险制度的改革方向。基于以上认识，目前及将来一段时期内，可以从以下几个方面对我国国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革。总的目标为：个人在职期间按照工资收入的一定比例交纳退休金费率，逐渐将退休金的承诺方式从确定给付制（DB）逐渐改为确定提拨（DC）制，建立与政府补贴部分共同组成的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险模式。

其实现路径包括以下几个方面：（1）实行“老人老办法，新人新办法，中间人逐渐过渡”的原则。从2015年开始以15年时间作为过渡期，到2030年完成国家政府机关、事业单位人员的养老保险制度的改革工作。2015年前退休人员实行现有的退休金制度。2030年后退休人员实行“基础养老金+个人账户养老金”式的社会养老保险制度。这一期间退休人员按照其缴纳的养老保险费的多少和缴费年限，实行过渡性退休金和“基础养老金+个人账户养老金”相结合的混合模式。（2）个人按照其工资总额缴纳一定比例的养老保险费，建立个人帐户。2015年个人缴纳其工资总额3%的养老保险费，到2030年逐渐提高到其工资总额的8%（这里参照企业职工的个人缴纳比例，以便为实行统一的社会养老保险制度奠定基础）。（3）供职单位缴纳养老保险费，建立社会统筹基金。参照企业职工养老保险制度中单位缴费比例不低于企业工资总额20%的规定，从2015年开始，供职单位缴纳其工资总额20%，建立基础养老金，实行社会统筹。（4）关于退休职工的养老保险金待遇问题。首先，国家根据退休公职人员的基本情况（主要包括职务、职称、职位以及地区等因素）制定不同标准的基础养老金（考虑到养老保险金的替代率水平，可以设定为上年度月平均工资的30%-40%之间），并形成与物价变动水平挂钩的基础养老养老金增长机制。2030年后退休人员领取的养老保险金包括基础养老金和个人账户养老金。个人账户养老金部分，以其所缴纳总额的一定比例发放（主要考虑这一时期的人口预期平均寿命，目前可以设定为1/139；再根据人口预期平均寿命的提高，适时变化）。2030年后退休人员如果其缴费年限没有达到15年，可以一次性领取其个人缴纳部分，不享受社会统筹部分。2015-2030年期间退休人员，其领取的养老保险金包括基础养老金、个人账户养老金以及过渡性退休金等三部分。过渡性退休金部分主要考虑到其个人账户养老金部分不足，进行补充，以保证这一时期退休人员养老保险金达到合理的替代率。（5）个人缴费部分进入个人帐户，其资金可以转移和接续，逐步与目前成型的城乡社会养老保险制度相衔接。

3.对确定给付制的国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革是目前及将来一段时期内我国社会养老保险制度改革的重要任务，也是一大难题。早在1992年原人事部在下发的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》中就机关、事业单位养老保险制度的改革作了原则性规定：按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度，并选择在苏、闽、翼、辽、晋等5省进行局部试点；但最终由于没有能够形成统一的改革方案，试点不了了之。2008年国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，该方案按照“实行社会统筹与个人账户相结合”的原则拟对我国事业单位人员原有的养老制度进行改革，并选择确定在晋、沪、浙、粤、渝等5省市开展试点，但在试点过程中，阻力甚大，最后无果而终。其原因是多方面的。国家政府机关、事业单位人员在社会养老保险制度制定的过程中掌握着话语权，且这一群体在现行养老金制度中获得了极大的利益，不愿意轻易放弃。因此，要对确定给付制的国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革，无疑面临着极大的挑战。但这场改革无疑要进行下去，是不以人的意志为转移的，是社会大势所趋的。

4.关于对我国国家政府机关、事业单位人员退休金制度进行改革的时间问题。以国务院通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中的原则性规定作为蓝本，对事业单位工作人员养老保险制度进行改革。先选择若干个省份进行试点，在总结试点成功经验的基础上向全国推广。这个过程大概要五年左右时间。在此基础上，借鉴事业单位人员养老保险制度的改革经验，再用五年左右的时间，对国家政府机关的退休金制度进行改革，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度。

（二）整合城镇企业职工和固定劳动关系农民工的社会养老保险制度，在2020年左右建立“城乡职工社会养老保险制度”。

基于城镇企业职工社会养老保险制度已经实施相当长的时间，比较成熟，在完善有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度的过程中，可以参照城镇企业职工的社会养老保险制度。对此，国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中强调：要按照“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”的要求，建立健全农民工养老保险办法；有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险；已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费；劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。”国家已经从政策方面对城镇企业职工和固定劳动关系农民工的社会养老保险制度进行整合。但是在整合过程中，要注意以下几个问题：（1）缴费比例问题。按照规定，用人单位和农民工个人分别按照12%和4%-8%的基数缴费。这在一定程度上加重了用人单位和农民工的经济负担，降低了农民工的收入所得，其结果是农民工入保率低。（2）转移接续问题。按照规定，农民工参加社会养老保险后原则上不“退保”，但由于转移和接续手续复杂，且耗时较长，也降低了农民工参保的积极性。（3）待遇计发问题。以15年为期，农民工参加基本养老保险缴费年限大于15年的，可以领取基础养老金和个人账户养老金；如少于15年的，或者转入户籍地新型农村社会养老保险，或者一次性支付其个人账户养老金。但由于农民工流动的频繁性，15年时间对于他们来说实在太长。

基于以上三个可能影响整合城镇企业职工和固定劳动关系农民工的社会养老保险制度的问题，建议：（1）加大国家财政补贴力度，逐步将有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度的缴纳比例和城镇企业职工的社会养老保险制度的缴纳比例实行相同标准，即企业、职工分别缴20%、8%，其中差额部分由国家财政予以补贴；（2）尽快落实农民工养老保险关系异地转移与接续的实施细则；（3）综合考虑农民工的工龄、年龄、地域以及身体状况等的实际情况，其待遇计发年限灵活处理；（4）进一步完善对社会保险基金风险的管理和控制。

（三）整合城镇居民和农村居民的社会养老保险制度，在2020年左右建立“城乡居民社会养老保险制度”。

按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，对农村居民和城镇居民的社会养老保险制度进行整合，建立个人缴费、政府补贴相结合、实行社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度，在2020年左右建立合适的、可持续发展的“城乡居民社会养老保险制度”。对城镇居民和农村居民的社会养老保险制度进行整合，相对来说较为简单，已有一些省份开始实施。河北省已于2012年7月1日起将新农保和城居保合并实施；2014年2月7日，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

基于目前城镇和农村居民的社会养老保险制度存在的问题，可以在建立起来的“城乡居民社会养老保险制度”中进行强化：（1）加大国家财政补贴力度，尽可能地提高基础养老金给付标准，使城乡居民基础养老金替代率[1]城乡居民基础养老金替代率是指城乡居民年基础养老金（660元）分别与城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的比率。2012年我国城镇居民人均可支配收入、农民人均年纯收入分别为21 810元、6 977元，其基础养老金替代率分别为3.03%、9.46%。保持在一个合适的水平；（2）综合考虑农村居民和城镇居民的年龄、地域以及身体状况等的实际情况，其待遇计发年限灵活处理；（3）进一步完善对社会保险基金风险的管理和控制。

（四）整合“公务员社会养老保险制度”、“城乡职工养老保险”、“城乡居民养老保险”等三类社会养老保险制度，在2025-2030年左右建立统一的政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“国民养老金制度”。

这一方面可以借鉴欧盟“累计计算”、“分别支付”、“最后接管”的成熟做法，建立国民养老金“一卡通”，卡随人走，费随人缴，改“一地”累计15年（或更长时间）为“一卡”累计15年（或更长时间）[2]邹东涛、李欣欣：《社会保障：体系完善与制度创新》，〔北京〕社会科学文献出版社2011年版，第134页。。这样既充分考虑到了各类、各地区人员社会养老保险制度的实际情况，又能够兼容各种差别并实现在全国范围内的转移接续问题。

（五）更长远的规划是：将“国民养老金制度”和“医疗、失业、工伤、生育等保险制度以及救济、福利、优抚安置等保障制度”进行整合，在2030年左右建立“国民社会保障制度”。

四、我国社会养老保险制度的“五支柱”及其涵盖制度

根据世界银行老年经济安全“三支柱”模式，我国所要建立统一的政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“国民养老金制度”分别表现为：第一支柱，财源来自于政府财政保障，属于强制性公营支柱，主要包括城乡居民养老保险、城乡职工养老保险以及公务员养老金所涵盖的人员，即所有国民。第二支柱，财源来自于企业资金保障，属于强制性民营支柱，主要包括城乡职工养老保险以及公务员养老金所涵盖的人员。由于城乡居民没有相应的单位，因此他们没有被包括进来。第三支柱，财源来自于商业投资和理财所得，属于商业自愿养老保险性质的，包括城乡居民养老保险、城乡职工养老保险以及公务员养老金三类制度所涵盖的人员都可以自愿进行商业投资和理财，以提高他们退休后的生活水平（见表1）。

表1 我国社会养老保险制度的三支柱及其所涵盖制度

表2 我国社会养老保险制度的多层次保险体系表

基于世界银行“三支柱”模式建立起来的我国社会养老保险制度及其所涵盖制度，具有一些先天不足。如，由政府财政保障的第一支柱，虽然涵盖了所有人群，但由于融资渠道不同，不同人群保障水平相差甚大；而由企业财源支撑的第二支柱，只涵盖了有正式工作单位的人群，进一步加大了不同人群的保障水平；属于商业投资理财的第三支柱，理论上涵盖了所有人群，但实际上参加的人群并不多。因此，按照世界银行老年经济安全“多层次保险”理论，建立统一的政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“国民养老金制度”非常必要。表2是我国社会养老保险制度的多层次保险体系表。第零层、第一层分别为基本养老金和社会养老金，涵盖所有国民，在财务融通方面实行确定给付制，其目的是消除贫穷以及实现对国民收入的重分配。第二层为职业养老金，涵盖有职业的国民，主要包括城乡职工养老保险、公务员养老保险；在财务融通方面实行确定提拨制。第三层为商业保险，在财务融通方面实行确定提存制，其目的在于提高退休后的生活水平。第四层为家庭供养，主要着眼于亲情伦理方面。

五、小结与讨论

建立健全全民共享的国民养老金制度是世界各国社会养老保险制度建设的趋势。德国于1889年开始老年年金制度建设，目前已涵盖所有人群，包括受雇人员（含学徒）、部分自营作业者、三岁以下儿童的照护人员、领取社会津贴者（如失业给付）和志工。美国的国民养老金制度源于1935年罗斯福总统签署的、旨在解决当时因经济大箫条生活在贫穷线之下为数众多的老年群体生计问题的“社会安全法”。此后经过多次修改完善，目前实施的社会养老保险制度涵盖范围包括自我雇用者（自营作业者）与有收入的职业人员、临时性农业与国内雇用人员、以及净所得收入低于400美元的自营作业者。韩国的老年年金制度源于1960年开始实施的公务员年金方案。1986年通过的“国民年金法”，涵盖对象非常广泛，只要是居住于韩国且年龄在18至60岁的国民（含外国籍）都纳入其中。德国、美国和韩国的社会养老保险制度一般都包括公共年金、企业年金以及商业年金等多种形式，但以政府财政作为保障的公共年金发挥着重要作用，保证国民退休后的基本生活水平。这相当于世界银行老年经济安全的第一支柱，属于强制性公营支柱。同时，这些国家的企业年金也非常活跃，如美国的401（K）计划[1]401（K）计划是指1984年美国通过了其所得税法第四百零一条第K款。该计划规定：政府鼓励公司为其员工提拨退休金，建立确定提拨制退休年金制度；其提拨金额可从所得中扣除，不列入公司所得税缴交的范围；如受雇者自愿增加提拨，雇主也必须对等提拨，但设有上限。成为企业年金的代表。

我们认为，对产生于不同历史条件下形成的我国各类社会养老保险制度进行改革，建立全民享有的国民养老金制度是顺应社会发展大势。但是在改革过程中，要理顺以下几个方面的问题：（1）降低退休所得的替代率问题。按照世界银行老年经济安全三个支柱理论，三个支柱的经济收入分别占30%、30%和40%的比例。因此，可按照这一比例进行总体规划。（2）退休收入“就高”还是“就低”问题。目前，政府机关、事业单位人员的养老金普遍要高于企业、农民工以及城镇、农村居民的养老金。因此，在改革过程中，就存在着退休收入“就高”还是“就低”问题。从心理上来说，如果“就低”就会产生抵触情绪；但如果一味就高，国家财政又不堪重负。因此，找到一个合适的平衡点，可以减轻改革阻力。（3）允许各类人员的社会养老金有一定的差别。由于学历学位、身份、职业、职位以及工作地区不同，可以允许不同地区、各类人员的社会养老金有一定的差别。只有这样，才能形成鼓励出现更多更优秀劳动者的社会氛围。（4）在这场改革过程中，顶层设计具有特别重要意义。因此，政府相关部门要拿出足够的勇气和诚意，就像当年邓小平改革开放一样，对象征特权的政府机关、事业单位人员的养老金制度进行毅然决然地改革。（5）这场改革涉及到各方面的复杂关系，牵一发而动全身，因此要在党的组织领导下，循序渐进，有计划、有目的、有步骤地进行；但同时也需要有清晰的改革时间表，不能无限期地拖延下去。

〔责任编辑：方心清〕

汤兆云，华侨大学公共管理学院教授 362021

国家社科基金项目“城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设研究”（13BSH095）阶段性成果；感谢华侨大学人文社会科学学科高水平论文的专项资助。