多少“婆婆”在管志愿者

“我们想发展，想做更多的事情。但今年却没通过年检。”福建省厦门市绿十字环保志愿者中心负责人马天南一脸黯然。这个曾经吸引了5000多名环保志愿者参与的民间志愿者组织，如今却因资金瓶颈而无力为继。

以“简政放权”为核心取向的新一轮政府机构改革和职能转变，志愿服务组织也迎来了前所未有的发展机遇。

《瞭望》新闻周刊记者在各地采访发现，2008年至今，志愿者组织有了阶段性发展，但受立法缺失、体制机制不顺等多重因素的影响，一些民间志愿者组织仍面临资金缺乏、权益保障难等发展困境。专家提示，只有规范管理体制，完善法治环境，才能促进志愿服务事业更进一步。

坚守中的困惑

78岁的厦门大学化学系教授王光国，3年前加入厦门市绿十字环保志愿者中心。“以志愿者的身份去解释各类环保问题，老百姓很容易接受。”王光国说，“今年厦门市同安区发生了一起群众和当地化工厂的冲突事件，僵持了好几天。看到新闻后我们立即赶过去，让双方都坐下来谈，向群众解释了化工厂污染的情况并督促化工厂解决群众关心的几大问题，事情很快得到了解决。”几年来，王光国还带领其他环保志愿者深入一线调研，形成了一份份环保调查报告。

经记者了解，这家致力于环保事业的民间志愿组织未通过年检的原因，是一笔资金的来源与国家政策相违，马天南说：“我们没有公募资格，政府购买服务项目能参与的也很少，所以资金问题长期困扰着我们。”

北京星光志愿者救援队，是一个从事应急救援服务的志愿者组织。“四川雅安地震当天我们就随北京志愿者联合会一道乘飞机飞到灾区，帮助当地政府运输物资。”队长周京杰介绍，“我们专门从事山野设标，给驴友提供警示标牌，上面还有联系卡，方便他们电话求助。平时，我们还会去大学、社区开展各类应急避险讲座。”

这个志愿者救援队如今已有600多个成员。在这些志愿者看来，志愿救援力量可以发挥很大作用。“不少遇险者会直接给民间救援队打电话。从2008年至今我参加了几乎所有的大型灾害救援。”周京杰说。

但同时，从事志愿服务风险大、权益保障不足，也带来了志愿者队伍的不稳定。“我们的人员流动性很强，一个团队每年能留下来几十个老队员就很难得了。”周京杰说，“为自我保护，平时大家也很注意保留证据。比如救援时用摄像机记录，溺水打捞时可能对遗体造成破坏，也需要与家属商量。”

志愿者组织在坚守中感到的困惑还有很多。2006年成立的天津义工联盟如今的网络论坛注册人数超过8万。联盟以网络论坛为根据地，每月发布助残、助老、助学、助困、环保等各类公益活动计划安排，同时与社会爱心团体联动，组织公益演出，募集捐款，为受困家庭及个人解决实际生活困难。该联盟活动组织负责人孙文斌告诉记者，他们的发展也遭遇了“天花板”。

作为一个民间志愿者组织，核心团队的管理能力有限导致发展迟滞，资金匮乏导致规模无力扩大，缺乏主管部门支持导致资源无法共享整合，“现在最大的感觉就是累”，孙文斌坦言。

“婆婆多”的无奈

“协会的上级部门太多，‘婆婆’多得弄不清。”天津市开发区社会服务志愿者协会秘书长陈继红说，“一开始我们是独立运作，后来‘婆婆’越来越多，现在的业务主管和指导部门是天津开发区城管局，但同时还有天津滨海新区文明办、民政局，天津市委文明办的天津市志愿者联合会，民政部的中华志愿者协会，我们到底归谁管？”

陈继红告诉记者，“婆婆多”并没有带来更多的经费，反而带来更多协调难题。“比如2006年协会自己建立了一个后台数据库系统，录入速度非常快，而且有制证系统。后来在上级部门的要求下加入了中华志愿者协会，入网速度非常慢，每年还要交2000元会费。但其实就是为了统一制作‘中国社区志愿者’证件。”

孙文斌说：“民间组织平时与主管部门缺乏联系和沟通，一个很重要的原因是不清楚主管部门到底有多少。”江苏省南通市义工联负责人胡晖珏说：“随着组织越做越大，每个部门都让我们去开会。志愿者向单位请假又很难，这让大家很苦恼。”

中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授魏娜说，目前我国志愿服务队伍体系条块分割局面比较突出。比如青年志愿者、社区志愿者、治安志愿者、老龄志愿者等志愿服务队伍都在社区开展工作，但各组织间缺乏服务信息与资源共享。

而且，各个管理体系都从本部门需要出发自行开展项目，缺乏协调与整合，各自为政，难成合力。现有的志愿服务管理体系大都属于自上而下，难以有效吸纳民间志愿服务组织。

“从实际工作看，各级政府发动群众参加志愿服务，不是太多了而是太少了。各部门都怕麻烦，不愿意参与。”天津市市委文明办副主任刘春雷说，“只有理顺体制机制，才能调动更多的党政机关参与志愿服务。”

目前，我国志愿服务的管理部门包括共青团、民政部、精神文明办以及城市综合治理办公室、妇联等，这种分散的管理体系是在志愿服务发展过程中自发产生的。但随着志愿服务事业的发展，管理体系的弊端也日益显露。

“创设一个全国性的官方或半官方的志愿服务协调机构，是统筹协调志愿服务事业发展的重要制度保障，也是各国开展志愿服务的通行做法。”魏娜建议，应建立由中央某机构牵头协调政府与社会团体制定志愿服务发展的法律政策，并由各地志愿者协会、民间志愿者组织具体实施的协调机制。

一些基层人士还建议把志愿服务事业纳入国家社会发展规划中，政府则从两方面加大对志愿服务工作的经费投入力度。一是尽快理顺政府购买服务工作机制，制定重点志愿服务项目目录，加大对大型志愿服务活动和重点志愿服务项目的资金支持力度；二是通过建立志愿服务基金会等方式，为志愿服务提供有效的资金保障，同时建立基金财政投入逐年增长机制，逐年按比例加大基金投入，并建立基金规范使用与监督制度。

志愿服务亟待国家立法

志愿服务的快速发展，正在倒逼立法跟进。团中央青年志愿者工作部副部长、中国青年志愿者协会副秘书长皮钧介绍，截至目前，全国已有超过一半的省（区、市）和10多个地级市就志愿服务制定了地方性法规。这些地方性立法对促进志愿者服务活动的规范、有序开展起到了重要作用。但志愿服务的国家立法虽酝酿已久，至今仍未出台。

“福建省人大于2003年通过了《福建青年志愿服务条例》，当时立法范围比较窄，只针对青年志愿者。”福建省委文明办志愿服务工作处处长谢纳新说，国家层面立法非常有必要的，从西方国家、港澳台等地的经验来看，通过法律推动志愿服务是最基本的经验。

许多问题的解决都有赖于立法，例如各地对志愿服务概念、精神内涵的理解有所不同，需要国家层面通过立法加以明晰；各地志愿服务协调管理体制不一、多头管理，需要通过国家层面立法确立管理体系；志愿服务的经费保障、权益保护、激励措施乃至志愿者组织定位、志愿者注册和管理方式等，也需要国家层面立法予以支持和规范。

“全国性的志愿服务立法环境已经成熟。”长期从事志愿服务研究的南京工业大学教授张勤说，“通过国家立法明确志愿服务的精神内涵，提出激励措施，有助于社会各界在理念上达成共识，规范运作模式，提升志愿服务水平，进而推动志愿服务的制度化、常态化。”

江苏省无锡市志愿者组织——欢乐义工负责人邢军说，从2006年成立时的100人到现在6000人，快乐义工日益感受到国家立法的必要性。“以政府购买服务为例，由于缺乏法律规范，在财务管理上我们与政府之间很难对接。”邢军说。

一些业内人士认为，受国情和发展阶段限制，现阶段立法以“促进性”立法为宜，且立法特别需要解决几大问题。首先，要对志愿服务的概念作出清晰界定，明确志愿服务组织的定位，完善其注册程序，从而利于在民众中倡导志愿服务，促进志愿服务组织发展。

其次，要明确主管部门和协同部门的职责分工。再次，要从社会激励、资金保障等方面出台一系列措施，鼓励公共部门运用志愿服务，鼓励民众积极参与志愿服务，鼓励志愿服务组织创新志愿服务项目。同时，也要明确志愿者的权利和义务，明确志愿组织服务的范畴，对志愿服务中出现的问题明晰法律责任。

（摘自《瞭望》 ）