地产债务入笼

历经十年曲折修订的预算法修正案于8月31日落地，10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布（下称“43号文”），10月8日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》相继发布（下称“45号文”），进一步阐明了预算法的核心要义，整体的方向是硬化地方政府的预算约束，打破父爱主义。

如果从更高层面上来观察，这一系列的规定正是中央政府对地方政府行为“非暴力的制度控制方法”。对地方政府债务和预算行为约束的背后是对地方政府行为模式的约束。毋庸置疑，中国地方政府的企业式竞争行为是过去三十年中国经济高速增长的奥秘之一，然而随着经济潜在增速的下移，地方政府过度发展倾向的弊端不断显现，这种弊端在2008年达到了顶峰，地方政府无序的债务扩张一度陷入了失控状态。

地方政府高企的杠杆率映射的是其不受预算约束的有形之手、决策的随意性和GDP至上。尽管中央政府多次重申考核不再唯GDP论英雄，但由于地方政府完全能够从多个渠道实现财务扩张，过去几年地方政府的债务水平仍在持续上升。因此，约束地方政府行为的源头是切断其广布的输血系统，随之而来的，也为加快财税改革、价格改革等奠定了基础。

明确了什么？

首先，对于存量地方债务，明确了采取发行新的地方政府债券置换或者处置地方政府资产的方式。

新规定的出台，市场最为关心的莫过于存量债务的化解问题。43号文以及财政部的公开答记者问对这一问题也做了明确：1）以2013年审计署的审计报告为基础，对存量债务进行甄别，对于地方政府及部门举借的债务，以及企事业单位举借的确是属于政府应当偿还的部分，将会纳入预算管理。2）甄别后的存量地方债务，为了降低其利息负担，各地可申请发行新的地方政府债券来置换；确需偿还的债务，地方政府必要时可处置政府资产来偿还债务。3）对于企事业单位的债务，应以市场规则为原则，对于项目自身运营收入能够按时还本付息的债务还是继续通过项目收入偿还，对于经营收入不足以还本付息的债务，依法注入优质资产来增强偿债能力，不得逃废债。

可以预期的是，在未来一段时间内，将会出现存量债务的整合；那些当前偿债风险较大的地区难以获得低息债券置换，或将不可避免加快资产处置。

其次，对于新增债务，明确了政府债券是未来地方政府唯一举债方式。

对于新的地方政府债务，主要回答了 “怎么借”和“怎么还”的问题。那么，地方政府怎么借债：

举债主体：只能是省、自治区和直辖市可以适度举债，市县级政府举借的债务由省级政府代举。

举债方式：只能是通过政府债券这一唯一的举债方式，按照项目有无收益性分为一般性和专项债券，分别以一般预算收入和政府性基金/项目收入作为主要偿债来源，同时分别纳入一般政府预算收支和政府性基金两本预算内。

举债规模：地方政府举债的规模不得超过批准的限额，而批准的限额是根据各个地区的债务风险、财力状况等多种因素综合确定。

举债程序：首先是各地上报地区次年需要发行的债券额度报国务院，国务院根据财政风险等综合考量确定额度后上报全国人大或其常委会批准，地方政府在批准的分区限额内举债，报本级人大或常委会批准。

对于地方政府举借的债务，中央政府采取不救助原则，划清偿债责任，谁借谁还。以债务率、偿债率、逾期债务率等指标对地方政府性债务进行风险预警，从偿债责任和风险预警上回答了新债“怎么还”。

地方政府的收支都纳入预算的框架下，实行全口径预算，新的预算法明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。在旧的预算体制下，除了公共一般预算之外的三项都游离在预算口径之外，造成了“政府支出不等于财政支出，政府收入不等于财政收入”。在新的体制框架下，将会把游离在预算口径之外的占比全部政府38%的收支都纳入口径管理之下。

此外，新的预算管理还规定，“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，各级政府的一般公共预算可以按规定设立各自的预算稳定调节基金，用以财政收支的“缓冲垫”，且若在短收年份稳定基金调入仍不能实现收支平衡的，可以增列赤字。如此规定，也是为更长期的中期财政规划做铺垫。

留下哪些问题？

虽然预算法修正案以及随后的43号文、45号文对预算管理做了相对细则的规定，但是仔细梳理，还有一些悬而未决的问题值得关注。

首先，2015年地方政府债会出现井喷吗？

以2013年的审计结果为基础，2015年将会有1.9万亿元的地方政府债务需要偿还，尚未考虑3198亿元的地方政府负有担保责任债务和5995亿元或有债务。也即置换最基本的存量债务，2015年也需要发行1.9万亿元的地方政府性债券。事实上，还有大量的地方政府通过信托等多种变通融资方式产生的政府实际负债，随着举债方式的单一化未来都需要通过置换等方式来变通。

其次，融资需求超出可发债额度怎么办？

中国的地方债在具体的管理上是和英国等实行单一制财政体系国家较为类似的。比如，英国规定地方政府债务余额占GDP须在4%以内，俄罗斯规定地方政府借债上限为预算支出的15%。如以GDP4%或者地方预算支出的15%为限，那么中国的地方政府债券规模将会在2.5万亿元以内。显然，这样的额度对于地方政府的基础设施建设、公共品的供给的支出是杯水车薪。当限额发行的地方债额度不足时，地方政府有限的资金资源将会配置在哪里？还是会导致地方政府的不作为？这样的问题是新的预算管理所没有回答的。

再次，对地方债务约束的同时，是打开收入端还是上收事权？

正如上一问题所阐述的一样，国务院批准的债务额度相对地方政府的市政建设、公共产品提供是否足够？若真如上文分析额度非常有限，那么下一步是会从地方政府的收入端开口子，比如税制调整，如已出台的《关于实施煤炭资源税改革的通知》让地方政府拥有更多的可支配财力？还是从事权的划分角度出发，政府支出责任也同步上收至中央政府？此外，市县仅能通过省级政府代举债，但真正需要融资的以及公共产品支出的主要支出主体在市县政府，这种不匹配又如何解决？这些问题均指向了财税改革的另外两大领域——税制改革和政府间关系改革。也即，预算管理改革作为财税改革的第一支箭已经射出，其势必需要其他改革的配套，具体的改革方向是值得期待的。

此外，如何提高PPP模式对民间资本的吸引？

对于有项目收益的公共事业，PPP模式是目前政府所大力推广的。但随之而来的问题是，如何有效地、广泛地吸收民间资本。对于趋利的民间资本，吸引社会资金参与公共事业，均指向了供水、供电等公共服务价格的调整。

更深远的影响有哪些？

预算改革在国家治理现代化和依法治国中的意义非同一般。

王绍光在《美国进步时代的启示》中描述，预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府”。预算改革将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革做铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾功不可没。

如开头文中提出的，地方政府的行为模式和权力范围都可能会随着债务的约束而收缩。在土地出让收入下降、债务被关进笼子之后，被捆住手脚的地方政府如何应对？经济增长是否会面临新的变数，都值得关注。