辨析国家荣誉立法

国家荣誉是国家奖励的最高形式，国家荣誉制度是指以国家名义对品行与业绩优良且为国家发展、社会进步、民族振兴做出杰出贡献的自然人、法人给予褒奖的制度安排。

国家荣誉包括国家权力机关设立并由国家主席或全国人大颁授以及中共中央、国务院、中央军委分别颁授或联合颁授的各类勋章、奖章、荣誉称号等。国家荣誉制度体现国家意志与公民意志的统一、个人价值与社会价值的统一、品行肯定与贡献肯定的统一、以精神奖励为主导的精神激励与物质激励的统一、时代需要与文化传承的统一。

建立国家荣誉制度的前提是深化国家表彰奖励制度改革，当前面临的突出问题：一是国家荣誉承载了部分民间非政府奖励的功能，公平属性不足。其突出表现是部分荣誉制度对长期综合表现考量不够到位、精神激励作用不够强、公平择优程度不够高，具有一定的稀缺资源属性。二是统筹协同与监督不够，国家荣誉的综合管理与宏观管理不到位。其突出表现是管理部门化、顶层管理不到位、评审专业化程度不高、监督较为薄弱。三是国家荣誉项目结构失衡与过多过滥并存，管理系统性与有序性不足，其突出表现是缺乏顶层荣誉项目、荣誉项目分布不尽合理、存在荣誉同质化现象。四是国家荣誉制度的科学化与法制化程度不高。其突出表现是荣誉评审缺乏必要的分级分类标准和具体化的评价指标体系，荣誉管理与评价主要依据政策文件进行。

制度导向

一是坚持正确导向。明确国家荣誉制度的本质属性和基本定位，其核心是精神奖励优先，减少和控制国家荣誉的资源集聚功能；超越“官本位”和“资历本位”，树立“公民本位”和“德能本位”意识；国家荣誉类别和层次设计要在保证公平的基础上强化竞争。

二是理顺权责关系。国家权力机关统领、管理机关与评审组织相对独立，其核心是建立国家荣誉管理和评审的组织架构，构建国家荣誉管理与评价的权责体系、完善国家荣誉监督机制。

三是构建分类体系。荣誉体系设计按照层次和类别两个维度进行，做到分层分类，系统协调，其核心是整合和甄选现行荣誉奖励项目，设立最高层次的国家荣誉，弥补人才最高肯定方式的缺失，超越地区和部门（行业）限制，控制规模；设立第二层次的国家荣誉，保证在政治建设、经济建设、文化建设和社会建设等各领域、各行业做出重大贡献、具有重大影响者，都有获得国家荣誉的机会；根据行业类别和贡献大小，对国家荣誉进行分层分类并进行具体属性定位。

四是推动立法先行。坚持法律与政策互动，强化法律保障，努力克服人治现象，其核心是尽快出台国家荣誉法；以“实施法”为立法主旨，提高立法实效；适时制定国家荣誉实施条例和管理办法，注意与现行行政奖励法规相衔接。

五是优化评价机制。坚持科学合理取向，构建国家荣誉评价模式，其核心是以道德人品、行为规范、业绩贡献与影响等为维度建立国家荣誉评选指标框架体系，优化多主体广泛参与的评选机制，给予具有一定资质的个人、团体和组织直接推荐权，提高荣誉评选的异议参与程度和针对性，保证国家荣誉评选公信力。

六是营造社会环境。强化制度基础，加强制度宣传，提高国家荣誉影响力。其核心是鼓励并引导民间非政府奖励发展；构建国家荣誉表达模式，突出民族特色和公民属性；建立国家荣誉制度宣传的长效机制。

立法思考

国家荣誉制度的制定是一项复杂工作，而国家荣誉制度的实施更是一项系统工程，涉及到多个主体、多个领域、多种利益和多部政策法规。要确保国家荣誉制度的落实，力争实现其预设目标和预期效果。如果制定一部规范国家荣誉制度的基本法律，能够保持制度运行的常态性、连续性和稳定性，避免政策的部门化和不确定性。其立法的必要性有三点：

首先，进行国家荣誉制度的立法有利于新旧制度的衔接和顺利过渡。政策与法是两种不同的治理手段，既相互补充又相互配合。政策的制定程序相对比较简单，能够随时跟踪实践需要，因而多具有临时性和灵活性，同时也可能出现政出多门和相互冲突的问题。法的制定程序则比较复杂，但法一经颁布实施，就具有长期性和稳定性。

中国目前已有的各类荣誉奖励基本都有相应的法规、规章和规范性文件作为保障，如果新的国家荣誉制度以政策的形态颁布实施，有可能与现行的荣誉奖励法规、规章出现冲突。建立国家荣誉制度，一方面，要理顺与其他荣誉奖励法规、规章的关系，另一方面，很有必要以法律的形态出现，以避免与奖励表彰相关政策的矛盾和冲突，进行新旧制度的衔接和顺利过渡。

其次，国家荣誉制度立法是国家荣誉制度长期稳定运行的需要。

国家荣誉代表国家最高级别的肯定和激励，对于获得者而言，既是终身荣誉，又可以流传后世，成为家族荣誉。这就要求国家荣誉制度必须保持长期稳定的运行，而不能朝令夕改甚至朝令夕废。要保证制度运行的长期稳定，就必须保证制度依据的长期稳定，这一点与法的稳定性是契合的。

国家荣誉制度以法律的形态付诸实施，等于向社会和公民宣告这项制度将长久运行，并获得社会和公民的信任，发挥其激励作用。

再次，国家荣誉制度立法是国际通行的法治保障。

为了激励公民为国家发展贡献力量，很多国家都有国家荣誉制度。大部分成文法系国家，都有国家荣誉制度的立法保障，比如德国有《头衔、勋章和奖章法》，法国有《荣誉军团与军功奖章法典》，俄罗斯有《俄罗斯联邦国家奖励条例》，韩国有《赏勋法》、《赏勋法施行令》和《政府表彰规定》。

当然，也有个别成文法系国家没有国家荣誉制度的专门立法，比如日本。不成文法系国家中，美国有《美国第11085号总统令：总统自由勋章》，但英国没有国家荣誉制度专门立法。由于日本天皇和英国女王都具有很强的国家象征意义，即使没有荣誉制度的专门立法，也具有很强的国家荣誉感和表彰权威性。

从整体上看，用立法来规范和保障国家荣誉制度，是世界各国的主流趋势，这一点值得中国借鉴。

立法思路

就立法的目的来说，国家荣誉制度的立法着眼于实现以下三个层面的功能。

第一个层面是奖励，奖励为国家发展和社会进步做出重大贡献的杰出人士。这应当是国家荣誉制度立法的直接目的，授予国家荣誉首先意味着对获得者个人的肯定和褒奖，以此来实现国家荣誉制度立法的个体价值。

第二个层面是激励，通过奖励部分杰出人士形成示范效应，激励更多人竭其所能，尽其所长，为国家发展和社会进步贡献力量，推动人才事业改革发展，以此来实现国家荣誉制度立法的群体价值。

第三个层面是凝聚和提升，通过奖励个体，激励群体，在全社会形成积极向上的环境与氛围，凝聚民族精神，提升民族自豪感。

就定位来说，国家荣誉制度立法应当属于法律。一方面，根据《宪法》的规定，国家荣誉制度立法必然会涉及到全国人大常委会和国家主席的职权，因此，国家荣誉制度以法律的形态出现是比较妥当的。另一方面，国家荣誉制度立法的一项重要任务，是对现有的各类行政奖励和荣誉予以规范和确认，包括国家级的奖励和荣誉，也包括省部级的奖励和荣誉，其中会涉及与其他法律、法规和规章的衔接、调整和冲突，客观上要求国家荣誉制度的立法应当具有较高的层次，以法律形式来体现是比较适合的。

国家荣誉制度立法依据应当包括宪法依据和实践依据两个方面。首先，《宪法》第67条规定全国人大常委会有权规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。本条实质上明确了国家荣誉的设立主体和决定主体都是全国人大常委会。

其次，《宪法》第80条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号。本条实质上是规定了国家主席有权授予国家荣誉。通过以上两个条文，《宪法》明确了国家荣誉制度最核心的问题：一是国家荣誉制度的建立是有宪法依据的，二是国家荣誉的设立权和决定权属于全国人大常委会，三是国家荣誉的授予权属于国家主席。

十八大报告将建立国家荣誉制度放在人才工作部分，从这个角度来说，国家荣誉制度立法的实践依据应当是中国人才工作实践，包括中国人才工作改革发展中形成的成果，总结的经验，也包括人才事业发展过程中产生的问题，提炼的教训。正是这些成果和问题、经验和教训，为国家荣誉制度立法指明了方向，明确了内容。

法的基本原则是指国家荣誉的设立、申请与推荐、评审与授予、撤销、监督与处罚等环节和活动都必须遵循的准则。具体而言，应当包括三项原则。

第一是国家级重大贡献原则。该原则是授予和获得国家荣誉的本质条件，要获得国家荣誉，必须是对国家发展和社会进步做出了重大贡献，并且这种重大贡献必须是在全国范围内产生广泛影响的，具有国家性。这里的重大贡献包括政治建设、经济建设、文化建设、社会建设等各层面，其范围应当涵盖国民经济和生活的所有领域，保证机会公平。当然，重大贡献作为基本原则必须是高度抽象的，它的具体内容应当分解到评审标准中，以保证可操作性。同时，重大贡献这一抽象原则与具体的评审标准又是相辅相成、相互制约的。一方面，当具体的评审标准无法涵盖个体行为时，重大贡献原则可以作为兜底条款使用。另一方面，重大贡献原则不可以直接适用，只能在具体评审标准无法涵盖时补充适用。

第二是以精神奖励为主原则。国家荣誉代表国家对个人或组织的肯定，这种肯定主要应当体现在精神层面，这也符合国家荣誉制度立法凝聚民族精神，提升民族自豪感的目的。尽管现有的许多荣誉奖励都包含物质奖励的内容，有些物质奖励还非常丰厚，比如国家科学技术奖，但这些荣誉奖励的“荣誉”性质要弱于“奖励”性质。我们设立的是国家荣誉，而不是国家奖励，应当坚持以精神奖励为主的原则，即使有物质奖励也只具有象征意义。

第三是公平、公正、公开原则。“三公”原则在各类法律法规中是常见的，该原则强调实体和程序都要保证公平、公正、公开，这是法的平等性本质要求。具体到国家荣誉制度立法而言，“三公”原则是指国家荣誉设立、申请与推荐、评审与授予、撤销、监督与处罚的条件、标准和程序都要坚持公平、公正、公开。该原则也应当体现在各条具体规定中，比如异议处理的规定、公示的规定、监督机制的规定、处罚的规定等。国家荣誉作为最高级别的荣誉，其评审必然会引起公众的高度关注，其评审结果和评审过程都必须能够经得起公众的诘问，因此，“三公”原则是不可或缺的。

国家荣誉的设立是指国家荣誉体系的确定，包括国家荣誉名称、种类、级别、数量等基本问题。国家荣誉的设立方式应当包括两种。

第一种方式是认定。该方式是指将现有的荣誉和奖励直接认定为国家荣誉，比如将国家科学技术奖、院士、中国政府友谊奖等级别高、影响力大、在全社会已经得到公认，并形成良好示范效应的荣誉奖励直接认定为国家荣誉，基本维持其原有的评审机制，适当调整授予方式等环节。这种方式是由中国荣誉奖励现状决定的，国家荣誉制度建立后，如何处理与现有的大量荣誉奖励制度的关系是一个棘手的问题。否定既有的荣誉奖励是不可能的，在现有的荣誉奖励之上再假设一套独立的国家荣誉制度是一种选择，但会与现有的荣誉奖励制度产生很大的冲突。因此，一种折中的方式就是部分肯定现有的荣誉奖励，直接将其认定为国家荣誉，同时也明确了大部分未被认定的荣誉奖励不属于国家荣誉。

第二种方式是增设。根据国家发展和社会进步的需要，特别是国家人事人才工作的需要，可以增设国家荣誉，也就是“从无到有”，这一点区别于认定方式的“从有到有”。国家荣誉的设立应当采取认定与增设相结合的方式。

主要内容

国家荣誉的授予对象，指的是国家荣誉可以授予哪些主体，这是国家荣誉制度立法的基本问题之一。具体而言，需要回答以下两个方面的问题。

国家荣誉是否只能授予个人，国家机关、社会团体、企事业单位能否以自己的名义申请并获得国家荣誉，对此国外立法有不同规定。《美国第11085号总统令：总统自由勋章》、德国《头衔、勋章和奖章法》、法国《荣誉军团与军功奖章法典》都规定国家荣誉只能授予个人；俄罗斯《俄罗斯联邦国家奖励条例》则规定：企业、机构、私人、国家、市政及其他所有制形式的组织的全体成员，以及地方自治机关均可提出国家奖励的申请。乡村居民点的地方自治机关、企业、机关和组织的领导人在与区、市地方自治机关协商后，向相应的共和国首脑、行政区、州、联邦直辖市、自治州、自治区首脑或者提交国家奖励申请，或者与相应的共和国首脑、行政区、州、直辖市、自治区和自治州首脑协商后，向联邦国家权力机关提出申请。

国内很多荣誉奖励都允许授予组织团体，比如国家科学技术奖中的国际科技合作奖授予对中国科学事业做出重要贡献的个人或组织。但是，这种组织团体奖在评审过程中也产生了一些问题，比如部门利益问题和地区利益问题、“搭便车”问题等。但是，为了更好地与现行荣誉奖励制度接轨，国家荣誉的授予对象应当包括组织团体。

国家荣誉的授予对象是否限于本国公民，还是包括外国人与无国籍人士？俄罗斯《俄罗斯联邦国家奖励条例》第3条明确规定：国家奖励可以颁发给俄罗斯联邦公民、外国公民以及无国籍人士。《美国第11085号总统令：总统自由勋章》、德国《头衔、勋章和奖章法》、法国《荣誉军团与军功奖章法典》则没有明确规定。从国内来看，目前也存在可以授予外国人和无国籍人士的荣誉奖励，比如中国政府“友谊奖”，又比如国家科学技术奖中的国际科技合作奖授予在双边或者多边国际科技合作中对中国科学技术事业做出重要贡献的外国科学家、工程技术人员、科技管理人员和科学技术研究、开发、管理等组织。

国家荣誉并非只有一项，而应当是一个体系，因此可以坚持面向国内和面向国际相结合。国家荣誉不仅可以授予本国公民，也可以授予为中国国家发展和社会进步做出重大贡献的外国人和无国籍人士。这样一方面可以扩大国家荣誉的影响力，另一方面也可以激励在华外国人和无国籍人士为中国的发展积极贡献力量。

根据《宪法》的规定，全国人大常委会有权规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。因此，国家荣誉的设立权和决定权都属于全国人大常委会。但中国的政治体制和运行机制决定了，全国人大常委会难以直接行使该职权，担任国家荣誉的评审机构。

可以考虑由全国人大常委会成立专门机构，负责所有国家荣誉项目的设立和部分国家荣誉的审批与审核工作。同时，全国人大授权中共中央、国务院、中央军委及其所属部门建立国家荣誉管理机构，负责国家荣誉的评审与颁授及其监督等方面的管理工作。需要注意的是，全国人大常委会享有国家荣誉的设立权和国家荣誉的决定权，其授权成立的管理机构只是国家荣誉评审的组织者，最终的决定权仍然归属于全国人大常委会，特别是国家荣誉的设立，必须遵循全国人大常委会的议事程序和规则。

国家荣誉评审的申报方式应当包括两种。第一种是申请。国家荣誉是国家最高级别的肯定，尽管数量很少，但必须保证机会平等。所有本国公民、外国公民和无国籍人士，只要符合法律规定的资格和条件，都可以申请获得国家荣誉。当然，主动申请这种参与方式必须辅之以公正且高效的受理和审查机制，一方面避免国家荣誉评审机构工作量激增，另一方面让申请人切实看到自己的申请依法得到了处理。第二种是推荐。与主动申请相比，推荐可能是一种更适合的国家荣誉参与方式。有权推荐的主体包括党政机关、企事业单位，也可以允许一定数量的公民发起推荐。通过推荐的方式，很多优秀人才确实能够脱颖而出得到国家和社会的关注。当然，不可否认推荐方式也存在弊端，可能埋没人才，甚至产生人为的不公正，这就要求国家荣誉评审应当综合采取申请和推荐两种方式，相互配合，相互制约。

监督制度应当包括公示制度和异议制度。公示制度是公开原则的要求，它是指国家荣誉的设立、申请与推荐、评审与授予、撤销、监督处罚等所有环节都应当以适当的形式向社会公开，让公众享有知情权。阳光是最好的防腐剂，公示制度作为一项最基本的监督制度，在大量的法律政策文件中都扮演着重要角色，在国家荣誉制度立法中当然也不可或缺。异议制度是公示制度的后续制度环节，它是指在国家荣誉评审工作组织机构，也就是国家荣誉委员会受理申请和推荐材料后，应当按照公示制度的要求向社会公布申请人和被推荐人的相关信息，公众有权在一定期限内向国家荣誉评审监督机构提出异议，并提供相关证据材料，符合受理条件的，监督机构应当受理并按照法定程序处置。

国家荣誉应当是终身制，但同时，国家荣誉也是可以撤销的，两者并不矛盾。在某些情形下，国家荣誉必须被撤销，以维护其权威性和公正性。第一种情形是国家荣誉评审过程中弄虚作假。这种情形下，申请人或者被推荐人实质上并不符合国家荣誉的授予条件，但通过弄虚作假的方式欺骗评审机构获得了国家荣誉。一经发现，应当撤销已授予的国家荣誉，存在其他严重违法违规行为的，依法追究责任。第二种情形是获得国家荣誉后有严重违法犯罪或其他严重背离荣誉本质的行为。国家荣誉的获得者不仅要求为国家发展和社会进步做出重大贡献，而且在道德品格等方面也应当在全社会起到带头示范作用。如果国家荣誉获得者实施了严重违法犯罪行为，或者与国家荣誉获得者身份严重不符的行为，应当撤销其已获得的国家荣誉。还有其他一些情况需要考虑，通过撤销这种方式，一方面预防投机取巧、弄虚作假甚至徇私舞弊等行为，保证国家荣誉评审的公正，另一方面也是为了维护国家荣誉的权威性以及国家荣誉获得者在全社会的示范效应。

作者为中国人事科学研究院研究员