要公共服务均等 须破除制度障碍

7月30日，国务院决定进一步推进户籍制度改革，并提出改革的基本原则是“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面”。

户籍改革与公共服务均等化两者之所以要统筹推进，原因在于公共服务均等化是突破户籍改革瓶颈的必要条件，也是最终的落点。

中国经历多年高速增长后，财富不断累积，但同时贫富差距也在急剧扩大。其原因一方面在于贫富分化是市场经济的作用使然，另一方面则是由于种种制度原因形成的分配不公，导致了财富向政府、垄断部门和城市转移。巨大的贫富差距不仅出现在城乡之间，还存在于地区、群体和个人之间。

制度原因造成的贫富差距无法通过个人努力抹平。如果政府不能保障居民基本消费和发展机会的平等，贫富差距就会固化和继续扩大，进而导致严重的经济、社会和政治问题。

同时，中国正在快速城镇化，农村居民需要在城市中获得基本公共服务，才能在城市中生存发展，才能不再依赖土地和宅基地作为基本的保障，真正融入城市。而且，当下的劳动力供给和需求也在发生变化，经济发展需要建立劳动力可以自由流动的统一市场。这些现实都要求中国尽快实现基本公共服务均等化。

国务院将“全面实施居住证制度”作为改革路径，当是现实考虑。然而，居住证制度虽可以在一定程度上将户籍和依附其上的公共服务和福利分离，从而促进户籍制度改革，但并不能保障公共服务的均等化。

公共服务均等化的范畴已经远远超出了财政的领域，其外延是，促进教育、住房、医疗等基本消费，分担居民消费风险。

实现公共服务均等化的手段形式多样，以基础教育为例，政府可以向私立学校购买服务，也可以向学生发放奖学金和给予其家庭补贴，还可以举办公立学校直接提供基础教育。

然而无论使用哪种手段，都需要真金白银的投入，资金筹措另需一套制度，“建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。”

多年以来，地方政府财权与事权的不匹配是中国财税体制最大的问题，中国新一轮财税改革的关键在于明确各级政府的财权与事权，建立具有合理性、稳定性、自律性的财税体制，从而实现政府职能的根本转变。

然而，仅财力均等，并不足以推进公共服务均等化，如果没有完善的制度，财力的运用就可能缺乏效率，甚至白白浪费资源。从这一角度而言，财力当须跟上，制度改进则更为重要。

医疗领域的情况正说明上述道理。随着医保的全覆盖，看病贵问题有所缓解。然而，由于医疗服务市场迟迟未能开放，垄断了优质医疗资源的公立医院集中在大城市，无法有效配置，看病难依然如故。住房亦然，虽然土地问题相对复杂，但可以简单概括为地方政府通过垄断土地的供给，使得房价高涨，同时缺乏合理有效的保障性住房服务，使得人们的消费风险难于控制。

教育亦是如此，公立学校集中优质教育资源，压制了更市场化的教育服务供给，人为制造的短缺，使得均等化成为不可能。可以这么说，只要公立学校掌握优质教育资源，就不可能实施公平的分配，不论是按学习成绩、户籍所在地还是学区分配，都会百病丛生。

就长远而言，均等化是手段而不是目的，重在利用基本公共服务的机会均等，而不是实际消费结果的均等，是“填谷”而不是“削峰”，并不强迫社会成员接受均等的结果，目的在于让穷人也有发展的机会，扩大中等收入者在社会中所占的比例，改善社会结构。

再以教育为例，在经济能力条件差的家庭中，孩子可以通过公共服务接受教育，从而获得参与社会竞争，在社会阶层中向上流动的机会。而经济能力较高家庭中的孩子并不一定接受公共服务中的基础教育，也可以选择去收费高的私立学校就读，获取更好的教育资源。

综上所述，通过财税体制改革实现地方财力的均衡，只是推进公共服务均等化的一项必要条件。只有在完善的市场条件下，财力均等化才可能接近公共服务提供能力的均等化。在中国教育、医疗、住房等方面的市场条件远未完善，仍需推进制度变革，而核心就在于积极引入社会资本，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的多元化供给机制。

而如何才能给予公共服务的提供者——地方政府以动力，使其在具有能力之外，更有意愿推进公共服务均等化，则需要设计出更为有效的激励机制。