财税改革视点之三消费税应成为地方税体系的主体税种

营业税改征增值税是当前税制改革的主要任务。一方面是营业税存在重复征税、出口不退税和税负重三个弊端；另一方面是现行增值税的弊端，相当多的应抵扣的进项不允许抵扣，实际税负水平远高于名义税负水平。

营改增的目的就是要解决对服务行业的三个制度性弊端，消除服务业重复征税、实现服务业出口退税并且大幅度降低服务业税收负担水平，这有利于中国服务业发展以及增加就业、调整经济结构等。同时规范了增值税，所有进项税收都允许扣除，这也是增值税不降低税率而实现大幅度减税的主要措施。这个改革是大幅度全面减税的改革，对国民经济发展是必不可少的。

虽然资源税、个人所得税、房地产税、环境保护税等改革均已列入税制改革总体方案之中，但营改增是最主要目标，如果此项目标实现不了，其他税制改革即使全部都成功，此一轮税制改革也不算成功。

“第一阶段”营改增已经结束

根据上海2012年试点数据，进入营改增试点的营业税大约300亿元，一年试点，300亿元营业税改为180亿元增值税，上海市收入减少120亿元，同时营改增以后增加了原增值税纳税人的进项抵扣，这部分增值税减少120亿元，减税总规模大约240亿元，其中大约四分之三是上海市地方收入，四分之一是中央收入。

国税总局已经公布了2013年营改增减税1400亿元，2014年上半年已减税850亿元，由于电信业6月才开始实行营改增，估计下半年减税规模会大于上半年。因此，减税规模必然达到2000亿元。同时，从中央与地方财政关系角度看，营改增的减税大体上由地方政府承担三分之二到四分之三，中央承担四分之一到三分之一。这就是截至目前营改增的减税成果。

这可以说是“第一阶段”营改增。“第一阶段”营改增是在此次财税改革方案在政治局批准以前已经实施的，是在现行税制和分税制不变的条件下推进的营改增。在政治局明确此次财税改革指导原则并原则批准改革方案以后，“第一阶段”营改增结束了。全面实现营改增的目标并没有改变，但必须根据新的指导原则设计继续推进直至完成的新方案。

在现行税制和分税制不变的条件下，继续推进营改增必然进一步加剧中央地方财政失衡，不符合中央政治局确定的指导原则。现行营改增的方案规定，营改增的增值税100%归地方所有，这就形成增值税的两种分成制度。一种是营改增的增值税100%归地方；另一种是原增值税仍按25%、75%中央地方分成。这两种分成制度不可能长期维持，两种分成制度的增值税势必会阻碍企业正常的兼并分立的资产重组活动，降低经济效率，阻碍经济发展。而且地方政府必然会鼓励和支持在企业设立、兼并、重组中出现更多的100%增值税归地方的投资项目，扭曲市场机制。所以，必须把现行100%归属地方的增值税也实行分成，而且要和现行增值税实行统一的分成比例。这也是此次财税改革方案中“规范增值税”的内涵之一。

而这项改革的推进在营改增减税的基础上，再增加中央收入，减少地方收入，就必然加剧中央地方财政失衡的局面。因此，按照“第一阶段”方案继续推进营改增会加剧中央地方财政失衡，违背政治局关于中央与地方收入格局大体不变的指导原则，这是继续推进营改增方案时所遇到的主要困难。

面对这一困难，有建议主张，为了避免中央地方财政进一步失衡，停止推进营改增。当然这个建议不会被决策层接受。但这确实是我们国家面临的深化税制改革和解决中央地方财政失衡这两项改革的两难处境。

地方税体系合理的主体税种：消费税

营改增是解决经济发展问题最重要的措施之一，必须坚持在尽可能短的时间内完成。因此，怎样寻找到另外一个财税改革的措施，能够保持中央与地方收入格局大体不变，避免营改增加剧中央地方财政失衡问题，就是现在能够走出改革两难处境的关键。

营业税是现行地方税体系的主体税种，据统计，自上海启动营改增试点以来，两年之内，全国营业税收入占地方税总收入比重已经从三分之一左右下降到四分之一左右，如果继续按照第一阶段在现行分税制条件下推进营改增，营业税占地方收入比重还会大幅度下降。如果营业税改为增值税并且规范化实行中央地方共享，地方税体系就失去了主体税种，这样的税制格局与解决中央地方财政失衡的目标是相悖的。所以必须寻找出新的地方税体系的主体税种。

从目前来看，有三种地方税主体税种的方案。第一，把消费税从生产批发环节转移到零售环节，与车辆购置税合并划归地方，由地方税务局征收作为地方税的主体税种。第二，把增值税税率从17%降低到15%，由地方在零售环节对商品和劳务全面开征2%的零售税作为地方税的主体税种。第三，将房产税作为地方税的主体税种。

对这三个方案的利弊进行综合性分析，可以肯定第三个方案是最不可取的。上海、重庆的住宅房产税试点得不到其他地方政府的认同。国务院有关部门已经取消扩大上海、重庆房产税试点的工作安排。目前全国人大正在根据十八届三中全会的决议进行房地产税的立法研究工作，由于在理论上和法理上还存在着许多需要解决的问题，估计房地产税立法很难在近期完成。即使完成立法，能否作为地方税体系的主体税种，也难以定论。至少，第二阶段营改增不能等待房地产税立法完成以后再启动。

关于第二个方案，目前中国的税制所形成的税源主要来源于生产和批发环节，零售环节征收经验相对不足，征收率也相对偏低。因此，一次性让地方税务局在商品和服务的零售环节全面开征零售税，作为税制改革远期目标是正确的、可取的，但在近期实施的时机不成熟。只有地方政府（地方税务局）在零售环节征收消费税取得成熟经验以后，才能考虑允许地方政府在商品和服务的零售环节全面开征零售税。

相比而言，第一个方案从数量上看，有上万亿的税收收入划归地方，虽然不能解决中央地方财政失衡的问题，但是可以在推进营改增和实行规范化增值税中央地方统一分成制度的同时，维持中央与地方收入格局大体不变，避免中央地方财政失衡问题进一步加剧。除此以外，别无它策。

消费税划归地方征管的实施步骤

从征收管理方面，可以随着营改增的分步实施，消费税也按照税目实行分步划转地方，由地方税务局在零售环节实施征管。

第一批，可以是地方政府具有牌照管理能力的汽车、摩托车，同时允许地方对房产在交易环节开征消费税，由于汽车、摩托车和房产均实行牌照管理，地方税务局征收能力很强，不必担心税款流失问题。

第二批，可以是汽油、柴油，由于已经在零售环节实行了信息化管理，因此地方税务局的征收能力也足以控制税款的流失。其他税目再根据实际情况逐步下放。

从目前来看，这是具有可操作性的，以避免由于推进营改增导致中央地方财政关系进一步失衡的唯一可行方案。

实施建议

尽快设计进一步推进财税改革的实施方案，此方案的税制改革部分中由两部分构成。第一部分在营改增方面，优先加快对建筑安装和不动产销售实施增值税，同时将营改增的增值税实行与现行的增值税统一的分成制度。第二部分就是把消费税选择上述品目调整征收环节，划归地方。争取在三年最晚不超过五年内完成全部包括金融保险、生活服务在内的营改增，包括统一中央地方分成和消费税划转工作，以及中央对地方转移支付方式和数量的调整。

其他税制改革的内容比如资源税、个人所得税、房地产税立法、环境保护税等等也应加快进行，但这些改革规模小，可以在条件成熟时适时推出。其他调整中央地方事权和支出责任的工作也应加快进行。

综上所述，可以在三年至五年内，在符合中央与地方收入格局大体不变的原则下，解决税制改革中的最主要的内容，在上述财税改革内容中的核心决策是下决心把消费税改革推向前进，只要抓住这个关键点，其他几项税制改革均可协调完成，总体推出实施。

作者为联办财经研究院院长，原国家税务总局副局长