论我国探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度

邓娜

摘 要：党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度受到广泛关注。弊端重重的司法地方化现状敦促了这一制度的提出，而这一制度的建立的确意义重大。在制度设计上，以美国法院和我国海事法院的体制为分析视角，对二者有选择性的借鉴，从建立与行政区划相分离的巡回法院体系、建立地方法院的提级管辖机制、建立司法系统两级财政保障机制、建立全新的法官任免与监督机制这四个方面对这一制度进行构建。

关键词：与行政区划相分离；司法管辖制度；海事法院体制；美国法院体制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.021

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）01-0093-05

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布以来，探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度受到社会公众广泛热议。《决定》提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。中央之所以探索建立这一制度，有其深刻的社会背景。

一、司法地方化敦促与行政区划相分离的司法管辖制度的提出

我国现行法院体制形成于20世纪50年代中期，因此可以说具有明显的计划经济时代的烙印。然而随着我国社会主义市场经济体制的建立和改革开放的不断深入，这种体制的弊端也日趋明显，法院“块块”式的管理模式导致司法地方化成了久治不愈的痼疾。所谓司法地方化，是指法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权[1]。由于受司法地方化的影响，我国基层司法环境欠佳，极大地干扰了依法独立公正地行使审判权。

（一）司法地方化的具体表现

1. 机构设置地方化。我国法院系统中，只有最高人民法院属中央法院，其余法院除专门法院以外均属地方法院。按照宪法和人民法院组织法的规定，我国地方法院是以行政区划为基础设立的，分为高级人民法院、中级人民法院、初级人民法院，也就是说，我国法院的司法管辖区和地方政府的行政管辖区是一致的。

2. 法官产生地方化。我国地方法院的法官是由地方人大选举或任命产生，在严格的户籍管理制度下，全国绝大多数地方法院招考法官几乎都要求有本地正式户口，《中华人民共和国法官法》在法官任职回避的范围中也并未规定本籍回避，因此，可以说中国绝大多数法官都在自己家乡所在地法院工作。我国法院的人事权是由地方掌控的，法官的编制由地方确定，工资、福利待遇由地方发放，子女入学、家属就业等一系列关系其切身利益的问题都取决于地方，实际上，这种现实条件下，法官实际已变成“地方法官”。

3. 经费来源地方化。在财政支出上，地方各级法院的经费开支列入同级政府预算，由地方财政拨付；在行政配给上，法院无论购买车辆还是修建办公楼，都需要地方政府的批准。因此，法院在司法审判中容易受到地方政府牵制，在这种条件下，各级法院很难不听命于地方政府。

4. 隶属关系地方化。根据我国宪法、人民法院组织法和选举法的规定，各级法院向同级人大负责，接受同级人大及其常委会的监督。各级法院之间，只有法律上的监督关系，并无行政上的领导关系，地方各级法院隶属于同级权力机关。这种体制设计，无疑强化了法院的地方化，削弱了国家司法的统一性。

（二）司法地方化的弊端

1. 法院功能发挥受限。在司法地方化的现状下，法院的功能发挥受到严重限制，司法权制约行政权的现实效果令人堪忧，行政诉讼受案率低、原告胜诉率低、判决结果执行难等问题已经是困扰我国行政诉讼制度的主要因素。法院常被视为普通行政机关，不得不承担强制拆迁、招商引资、包村扶贫等与审判职能无关的工作，而本身的打击违法、维护正义的功能却受到限制，这也使得人们往往热衷于通过上访等形式来实现个案正义。

2. 司法独立公正虚置。在司法地方化的现状下，法院与行政机关存在着千丝万缕的联系，其人事、编制、财政等工作都由行政系统统一管理，在这种体制下法院和法官的独立审判很难保证。而在法院经费由地方政府掌控这一现实下，法院的装备、办案经费、办公条件等会因其当地的经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，这就导致了法院经费与地方财政融为一体。这样一来，法院在审判时对法律的适用上就会可能倾向于围绕政府工作大局展开，为经济建设保驾护航，其司法独立性和中立性无疑受到影响。“司法公正的重要保障在于司法的独立，司法独立是司法公正的基石”[2]。在司法非独立的现实下，地方政府随时可能对法院的审判工作进行干预。

3. 司法权地方化严重。司法权本是中央事权而非地方事权，从世界各国的做法来看，法官绝大多数都是由国家任命，而非地方选举，同时其地位相对较高，也能避免地方势力干扰。然而在我国，除最高人民法院以外，所有地方各级法院的院长，都由同级人大选举产生；副院长、法官等人选，由同级法院院长提请同级人大常委会任命[3]。这种任命方式，使法官对国家整体的认同感和使命感受到削弱，他们往往认为自己只是地方的法官而不是国家的法官，效忠于地方成为他们的最高行为标准。同时，在地方行政权频繁对司法权进行干扰的情况下，地方司法部门已近乎快成为地方的“附属部门”。在这些现状下，中央司法权受到严重分化，很难保持国家司法权的统一。

二、探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度意义重大

（一）重塑司法公正权威，获取民众信任

一个国家司法权是否权威、能否取得民众信任的标准在于，当一个普通民众在权利受到侵害时其是否愿意或者说其是否首先考虑到的是通过诉诸司法渠道来维护自身的权利。目前我国存在一些热衷于通过上访等形式来实现个案正义的现象，这其中的不少案件是普通民众和地方政府之间发生了纠纷，地方政府进行屏蔽和干扰，造成司法不公，在司法渠道无法解决的情况下，当事人只能诉诸于上级行政官员的批示来实现正义。若建立与行政区划适当分离的司法管辖制度便能规避这种现象，在地方法院无法解决的情形下，普通民众可以诉诸于与行政区划相分离的司法机关，以最终使其权利得到维护。无疑，这一举措对于重塑司法公正权威，建立全新的司法形象，取得民众信任具有深远意义。

（二）落实宪法第126条，推进依法治国

《中华人民共和国宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。也即宪法明确规定了我国司法的独立性，但事实上，这一条文在我国法治实践中被大打折扣。法治国家建设的目标是为了实现控制权力和保障人权，为此，必须有依法独立公正运作的司法，否则，所谓的依法治国只不过是一个空中楼阁[4]。建立与行政区划相分离的司法管辖制度能在一定程度上摆脱地方行政权对司法权的干扰，真正实现司法独立和司法公正，实现法治中国。

（三）维护国家法制统一，构建新型中央地方良性互动关系

建立与行政区域适当分离的司法管辖制度对于维系国家的法制统一，建构新型的中央与地方之间的良性互动关系有着重大意义。正如前文所言，司法权是中央事权，地方法院是中央设置在地方的审判机关，并非地方的附属部门，倘若建立与行政区划适度分离的司法管辖制度，将在一定程度上摆脱地方行政权对司法权的干扰，真正实现司法独立，统一国家司法权。只有在司法权统一的前提下，才能维护国家法制统一，建构一种地方司法权与中央司法权良性互动的新局面。

三、探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度设计的思路

（一）以美国法院体制为鉴

因司法地方化而影响司法独立公正、破坏国家司法统一这样的问题，世界上推行市场经济和实行法治的国家几乎都遇到过。为了同地方保护主义作斗争，各国形成了各具特色的法院体制，而这其中最具代表性并且于我国最具借鉴意义的当属法律体制比较完善的美国。虽然与我国单一的法院体制相比，美国的法院体制十分复杂，其实行的是双重法院系统制，即存在着联邦法院和州法院两个复杂的系统，二者相互独立，但在防止司法地方化方面，也有明显的优势和特点。

美国设有与行政区划相分离的司法区域——司法上诉巡回区与我国类似，美国设有最高法院、地区法院、州法院，其各自司法辖区与行政区划也是基本对应的，但与我国不同的是，除此以外，美国联邦政府还设有12个司法上诉巡回区（包括哥伦比亚特区在内），每巡回区内设一个上诉法院[5]。加上一个联邦巡回区上诉法院，美国通常常设13个上诉法院。除哥伦比亚特区外，各司法上诉巡回区管辖范围包括3个或3个以上的州，而联邦巡回区上诉法院管辖范围包括所有州。上诉法院的法官在其辖区范围内大城市巡回开庭，主要受理对该区内地区法院判决的上诉。在任意一个联邦问题的案件中，往往上诉法院的判决就是终审判决，只有极少数具有代表性的案件能够受到最高法院再审。通过这样的体制设计，巡回区法院就与地方行政区划完全分离，并且其经费来自于中央财政，这样其能够在很大程度上摆脱地方保护主义的干扰，防止司法权的地方化。

美国司法管辖权的划分有利于防止司法地方化，与我国法院体制比较，美国州法院的经费来源、法官任命也都是由州议会决定，却并没有产生地方保护主义，其关键是司法管辖权的划分[6]。美国联邦法院与州法院虽然相互独立，但有部分共同管辖权，并且很多情况下相互合作。美国法律规定，若诉讼的双方是不同州的公民，除合同有约定以外，当事人可以请求把案件转于联邦法院起诉；若诉讼双方是同一个州，不同市、县的公民，当事人可以在州地方法院起诉。联邦地方法院、联邦上诉法院经费划拨、法官任命都是由中央政府决定，与地方政府无关。州地方法院经费的划拨和法官的任命都是由州议会决定，与各市、县政府无关。这样，可以避免了地方行政权干预司法权、地方保护主义严重的弊端。

（二）以我国海事法院体制为鉴

我国是世界上少数几个专门设置海事法院的国家之一，在避免地方保护主义干扰、维护海事审判权的独立公正等方面具有独特优势和成功经验。

1. 海事法院的司法管辖范围脱离了一一对应模式。和地方法院与相应的行政区域一一对应不同，海事法院管辖权是以河流为坐标系进行划分的，实行长臂管辖，其管辖权一般会扩及所在省、直辖市甚至更大的区域范围，而并不局限于所在城市的范围内。这种管辖模式的明显优势在于，能保证海事法院少受地方保护主义的干扰，保持中立地位，使其能真正以国家法院而非地方法院的身份公正独立地处理案件，而且便于其在案件审理、执行过程中与管辖范围内各地的协调，为其独立、公正地开展审判工作创造了条件。如武汉海事法院，其辖区跨6省1市（江苏、江西、安徽、湖南、湖北、重庆、四川），在防止地方行政权干扰方面成绩斐然。而海事法院的这一体制特点也符合WTO规则关于司法救济机构必须真正独立的要求[7]。

2.海事法院的经费来源有利于保障法院的中立地位。海事法院本属于中级法院建制，但由于其司法管辖权的跨区域特征，其人财物均由所在省进行管理，其日常经费列入省级或副省级（市级）财政主管部门的一级预算单位中，办公经费、人员工资等基本经费支出，按照海事法院定额标准编制预算，由其所在地区省级或副省级（市级）财政部门核定后逐月拨款，而涉及物资装备、基本建设等行政配给方面的专项经费，根据其预算，经审核后拨付。这样，在经费来源方面，即便不能在海事法院所在省、市内完全消除地方行政权的影响，但在其管辖范围内的其他省、市可以说基本不再有此问题的顾虑，这避免了地方法院以为地方经济保驾护航之目的而忽略中立地位的弊端。

3. 海事法院法官任免机制有利于防止地方行政权干预。与地方法院领导人员由同级人民代表大会选举产生不同，海事法院的院长、副院长、庭长、副庭长分别由海事法院所在地的省、市级人大常委会任命，而与其辖区的其他省、市无关。在法官任免机制上，海事法院虽不能完全摆脱其所在省、市行政权控制，但能防止其辖区内其他省、市的干预。因此，这一体制对于去除地方行政权掌控法院人事任免所带来的弊端意义重大。

（三）对建立与行政区划相分离的司法管辖制度的思考

美国法院体制和我国海事法院体制对于探索建立与行政区划相分离的司法管辖制度有不少值得借鉴之处，笔者在充分尊重国内法治环境和文化传统的基础上，对美国法院和我国海事法院体制设计有选择性的借鉴，就建立与行政区划相分离的司法管辖制度设计提出以下思路。

1. 建立一套与行政区划相分离的巡回法院体系。建议在我国现有地方法院体系基础上，按地理区域将我国划分为6个司法区，东北、华北、华南、西北、西南、中南司法区，每个司法区设立一个巡回法院，巡回法院直接隶属于最高人民法院，由中央财政提供经费，法官由中央任免，是与地方法院并行的另一套法院体系。并且每一巡回法院分配一名最高人民法院的法官作为指导。巡回法院的法官在其辖区内固定的大城市巡回开庭，主要受理部分行政案件和跨行政区域的民商事案件。在这两类案件中，当事人有自主选择权，既可向符合条件的地方法院起诉，也可向巡回法院起诉，同时再在中央设一巡回上诉法院作为巡回法院受理案件的上诉法院。这一体制设计有以下三点优点：第一，建立在原有司法体制基础上，并未将原有的地方法院体制打乱重组，能够最大限度地减少构建这一全新司法体制的行政成本；第二，行政案件和跨区域民商事案件赋予当事人自主选择权，能够避免地方行政机关在行政案件中进行干预，以及地方法院在跨区域民商事案件中偏向其本区域的一方当事人的问题，促进司法独立公正；第三，这种体制下因当事人有自主选择权，能够在巡回法院与地方法院之间形成竞争，减少司法寻租腐败，提高审判质量与审判公正性。

2. 建立地方法院的提级管辖机制。要防止司法地方化，除建立巡回审判机制外，还应建立地方法院的提级管辖机制，即在诉讼中诉讼双方为跨行政区域的公民时，当事人应享有自主选择权。若诉讼双方是同一个市不同区、县的公民，除合同约定外当事人可以选择向地方中级法院起诉；若诉讼的双方是同省不同市的公民，除合同有约定以外，当事人可以选择向高级人民法院起诉。这样，可以避免县、市的初、中级法院在判决中存在偏向于本地一方当事人的现象。当然，当事人也可选择向巡回法院起诉，但应坚决避免重复起诉。有管辖权的法院应在立案前查明当事人是否已向有管辖权的其他法院起诉，以避免造成讼累，浪费司法资源。

3. 建立司法系统两级财政保障机制。如前述所提及，法院经费来源地方化是产生地方保护主义的直接动因之一，因此，改革目前四级审判机关经费来源实行的“分级管理、分级负担”，建立新的法院系统财政保障机制势在必行。建立司法系统的两级财政机制是解决这一问题的可行性措施，即国家财政保障最高人民法院和高级人民法院的经费，省级财政保障中级人民法院和初级人民法院的经费。两级财政的司法保障资金均纳入年度财政预算，每年按照一定的比例增长。这一体制设计有以下两大优点：第一，我国共有3 500多个法院、近20万法官，若所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度，而这样的保障机制既可避免产生地方保护主义，又不至于使中央一级和省一级财政压力过大；第二，将初、中级法院的经费来源划归省级财政，能避免县、市级行政权对司法权的干预，将高级法院的经费来源划归中央能避免省级行政权对司法权的干预。

4. 建立全新的法官任免与监督机制。法官的任免与监督权归属于同级权力机关强化了司法地方化的产生，因此，有必要建立一套全新的法官任免与监督机制。在这一体制构建上，宜通过将法官的任免权收归司法系统内部，监督权由地方权力机关掌握，以此杜绝地方行政权的干涉。具体操作上，全国人民代表大会常务委员会设立国家法官委员会，审议全国法官的资格条件并对各级人民法院的法官实行监督；最高人民法院的法官由全国人大常委员会甄选、任免、监督；最高人民法院甄选、任免各高级人民法院法官，同时由各省人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督；高级人民法院甄选、任免中级人民法院法官，同时由各市人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督；中级人民法院甄选、任免初级人民法院法官，同时由各区、县人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督。归结为一句话，即上级法院任免下级法院的领导人员、法官，同级人大及其常委会负责监督，同时，不管是最高人民法院还是地方法院系统的法官，任职时都应回避本籍，并且在就职时应进行宣誓。这样设计的合理性在于，既可避免地方保护主义的干扰，促进司法独立公正，又能将法官任免收归于司法系统，促进国家法制的统一。

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[4]姜明安.应设置脱离地方区划的法院[N].国际先驱导报，2014-01-03（4）.

[5]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1994：128.

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[7]曲涛.海事立案管辖相关问题及对策研究[J].海事司法论坛，2006（3）.

责任编辑：张淑瑛