检察机关介入金融监管若干问题探究

徐静茹　周红　张秀芹

[摘 要]检察机关作为法律监督机关，在金融监管中发挥着重要作用。目前，我国以政府行政部门为主导的金融监管体制存在诸多问题与弊端。新形势下，检察机关应当充分履行监督职责，积极介入金融监管，促进金融监管体系的完善。

[关键词]检察机关；金融监管

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0043 — 02

一、检察机关介入金融监管的原因及作用

金融监管是政府对金融市场的干预，可视为“政府为弥补市场内在机制缺陷而进行的一种制度安排”，其目的主要是为克服金融领域的市场失灵，保证金融市场体系的稳定和投资者的利益。通常认为，金融监管是一种政府管制，是政府采用行政或准立法、准司法手段，对行政相对人的控制活动，属于行政监管的范畴。然而，以政府为主导的行政金融监管并非万能。

（一）金融监管存在“真空”需建立多层次的法律监管体系予以完善

行政性金融监管存在自身不可填补的空白，必然要求其它公权力介入予以填补。为保障金融安全，防范金融风险，需要在行政监管基础上，建立一个多层次的法律监管体系对金融市场予以管制。除行政监管部门外，还需由政府、公安、检察、法院各部门共同参与金融市场的管制，实现民事、行政、刑事层次递进的法律调整。检察机关作为法律监督机关，承担着批捕、公诉、国家工作人员职务犯罪侦查和预防、民事行政诉讼监督、立案监督等多项职能，这些职能在健全和完善金融监管法律体系中均发挥着重要作用。

（二）金融监管存在“失灵”需引入外部机制予以制约

金融监管的目的是为了解决市场失灵，但金融监管作为直接的政府管制并不能完全解决市场发生的问题，有时会出现监管失灵。监管失灵有诸多原因，仅依靠金融监管自身难以解决。金融监管是执法的过程，检察机关承担着执法监督职责，介入金融监管可以成为一种有效的外部制约机制，保障依法监管，防止监管失灵。

（三）金融监管强制力不足，需通过刑事司法程序予以保障

我国金融监管机关主要采用市场准入监管和持续性监管（交易和经营活动监管）等方式对金融机构和金融市场进行监管，拥有行政处罚权。然而，金融监管的行政处罚权强制力不足以抑制金融市场中的具有严重危害性的不法行为，难以达到维护金融秩序，保护投资人利益的监管目的。当行政金融监管对违法行为的处理不足以抑止该违法行为、不能保护相应社会关系时，就需要动用刑法予以处罚。因此，对于金融市场中具有严重危害性的行为需要通过刑事途径给予严厉刑事处罚，方能有足够的强制力，起到威慑和教育作用。

（四）金融监管难以抑制金融腐败需检察机关介入予以防治

金融业由于其稀缺性和资产所有权与经营权分离的特点，极易产生道德风险，出现腐败行为。金融腐败不但破坏金融秩序，损害政府形象，还易引发金融风险，进而影响整个社会经济的安全与稳定。我国的金融机构又多是国有或国有控股企业，金融腐败不仅造成国有资产流失，更会引起公众不满，激化社会矛盾。检察机关可以充分发挥查办和预防国家工作人员职务犯罪的职能，积极打击和防范金融腐败。

二、检察机关介入金融监管的实践与成效

近年来，检察机关为维护金融秩序、保障金融安全，保护投资人利益，不断探索充分发挥检察法律监督职能作用的方法，积极介入金融监管。

（一）及时打击金融犯罪，保障金融监管实施、填补金融监管空白

金融犯罪，特别是新类型金融犯罪极富传导性和负面示范效应，如果不及时动用最严厉的刑法予以处罚，就会不断蔓延、扩大，给投资人造成严重损害，甚至酿成金融风险。检察机关是刑事诉讼程序的第一道关口，负有启动刑事诉讼程序，打击犯罪的职责。因此，检察机关在秉承依法惩治金融犯罪理念的同时，更加注重打击金融犯罪的及时性，尤其对于新类型的金融犯罪。一方面，加强刑事诉讼和行政执法程序的衔接，对行政金融监管部门移送的新类型金融犯罪及时予以刑事处罚，严厉打击，强化金融监管力度和效果。另一方面，关注金融监管真空地带，及时研判其中出现的金融不法行为，打击非正规金融市场出现的金融犯罪，以完善金融监管法律体系。

（二）开展综合治理，督促主管部门加强和改进金融监管，帮助金融机构完善规章制度，提高金融犯罪防范能力

检察机关在办理金融犯罪案件的过程中，注重开展综合治理。针对办案中发现的金融监管部门工作不足和金融机构管理与制度中存在的漏洞等情况，及时采用检察建议等形式督促、帮助监管部门和金融机构堵漏建制，促进相关监管措施和规章制度的建立和完善，帮助金融机构提高对金融犯罪的防范能力。

（三）依法查办金融领域职务犯罪案件，积极探索建立金融领域职务犯罪预防体系，打击和防范金融腐败

如前所述，金融腐败危害极为严重，检察机关承担着查办和预防国家工作人员职务犯罪的职能。通过严厉打击金融领域的腐败行为，依法查处金融领域内国家工作人员职务犯罪案件，以维护公平、公正的金融市场环境。在依法查处的同时，检察机关更加注重金融领域职务犯罪的预防工作，协助案发单位堵漏建制，进行法制宣传，开展个案预防工作。此外，又通过对金融机构职务犯罪进行风险预测等方式，探索建立长效的金融领域职务犯罪预防体系，增强防治金融腐败的力度。

（四）履行诉讼监督职能，优化金融司法环境

检察机关具有诉讼监督职能，通过对金融刑事、行政诉讼和民事审判活动的监督，参与优化金融司法环境。对发生在金融领域的确有错误的刑事、民事、行政判决和裁定依法提出抗诉，以维护金融市场秩序，保护公平竞争，保障法律公正执行。

三、制约金融检察发挥作用的主要因素

（一）金融犯罪的创新性和复杂性，增加了打击金融犯罪的难度

我国金融市场快速发展，金融创新不断推出，常被不法分子利用来实施犯罪。近年来，新类型金融犯罪不断出现，无疑大大增加了办理该类案件的难度。金融犯罪往往十分复杂，金融犯罪立法又存在一定滞后，加之不法分子刻意规避法律，更使案件性质难判断。实践中，很多新类型的金融案件性质在审理过程中均出现了很大的争议，也造成部分金融不法行为未能得到及时有效的打击。

（二）法律依据的欠缺和监督手段单一，限制了检察介入监管的作用

目前，检察机关介入行政金融监管并没有具体和直接的法律依据，检察机关只能依据自身的法律监督职能，通过打击金融犯罪、查办金融领域的职务犯罪、对金融领域的刑事、民事、行政判决进行诉讼监督，以及结合办案开展综合治理等途径介入金融监管。检察机关的另一职能——行政执法监督，因行政执法和刑事执法的衔接工作尚未推行到金融行政监管部门，而不能相应发挥作用。除了检察建议外，只能通过信息情况、专题调研等间接途径，对金融监管产生一定的影响力。目前来看，仅依靠检察建议单一手段直接介入金融监管无疑难以真正发挥检察机关法律监督的作用。

（三）检察人员专业素质不足，专业化办案机制尚未健全

金融领域专业性较强，介入金融监管比单纯办理金融犯罪案件更需要金融专业知识。检察机关要在金融监管充分发挥作用，必然要求检察人员要具备不弱于监管人员的金融专业知识和经验。我国作为一个新兴市场国家，金融市场发展时间不长，检察机关专业人员和检察人员专业知识的储备难免不足，相比金融监管部门而言又缺少金融监管实践操作经验。

四、检察机关介入金融监管的途径探讨

（一）建立与金融监管部门之间协作沟通的常设性平台，合力打击和防范金融犯罪

近年来，检察机关已尝试与金融监管部门建立金融犯罪信息互通机制，并且在办理一些具体金融犯罪案件时相互协助和配合。但是实践中，双方的信息交流和办案协助，多由具体的办案单位和部门围绕个案各自进行，不仅效率不高，而且影响了信息沟通的及时性、准确性和全面性。在打击和防范金融犯罪方面，检察机关和金融监管部门加强信息沟通和配合协助十分必要，不仅可以形成行政监管和刑事执法的无缝衔接，更可以在金融和刑事两个专业领域产生互补效应。

（二）发挥立案监督职能，适时延伸“两法衔接”信息共享平台，加强金融监管的行政执法监督

金融犯罪由于行为的隐蔽性和争议性，犯罪黑数较大。当前，不少金融犯罪，特别是证券市场中的内幕信息和操纵市场行为未受到刑事处罚。这不仅严重损害投资者的交易信心，影响金融市场的健康发展，更易引起社会公众对政府管理能力的质疑。对此，检察机关应当充分发挥自身立案监督的职能，加强对金融犯罪的立案监督。我们可以考虑立足立案监督，通过以下三个步骤逐步加强立案监督和行政执法监督工作。首先，从金融监管部门与公安机关出现争议的案件着手，加强与金融监管部门联系，对于监管部门认为涉嫌犯罪，而公安机关不予立案的案件，建议监管部门将争议案件提交检察机关审查，由检察机关进行立案监督。其次，在解决社会公众和媒体关注的案件时，关注媒体报道的金融违法违规事件，对其中可能涉嫌金融犯罪但监管部门又未移送公安机关的案件，可向监管部门了解相关情况，对其中确已涉嫌犯罪的案件，建议监管部门移送公安机关。最后，适时延伸“两法衔接”信息共享平台，加强金融监管行政执法监督。

（三）扩展职务犯罪预防体系，加强与金融监管等部门配合，全面防范金融腐败和金融犯罪

金融具有公众性，“金融服务公共性的实现已不是为了金融业者的个别利益，而是为了实现社会公共利益”。因而，金融机构和上市公司兼具行业性质和资产权益双重的公众性，法律对其资产安全和管理秩序保护应当不低于国有企业。限于法律规定的管辖权，检察机关对非国家工作人员职务犯罪不享有侦查权，但检察机关还承担着国家工作人员职务犯罪预防的职能，专门设有国家工作人员职务犯罪的预防机构，并已建立国家工作人员职务犯罪预防体系。金融机构、上市公司的资产安全和正常管理秩序与国家利益、公众利益紧密相关，因此，可考虑将现有国家工作人员职务犯罪预防体系扩展到金融机构和上市公司。同时，预防范围也不应仅限于职务犯罪，而要将其他金融犯罪予以覆盖，建立一个全面的金融腐败和金融犯罪预防体系。在建立这一体系过程中，除了采用构建金融领域职务犯罪预测预警机制、进行法制宣传等传统预防手段之外，还应加强与金融监管部门、金融机构、纪委等部门的合作，与监管部门、金融机构在打击金融腐败和金融犯罪方面建立信息共享，并相互提供人力支持。

（四）探索履行法律监督职责的新途径，在金融领域内试行“督促起诉”和“督促监管”

近年来，我国检察机关已开始在民事行政法律监督领域开展“督促起诉”和“督促监管”的实践。督促起诉是“指检察机关发现损害或威胁公益的违法、违约，负有公产管理、社会管理、市场监管、公共服务等公法义务的组织不履行或怠于履行职责，足以导致公益遭受损失的，检察机关督促其通过提起民事诉讼维护公益的做法和制度”。督促监管是检察机关发现行政监管部门不依法履行或不履行规定的监管职责时，通过检察建议等方式督促行政监管部门依法履行监管职责的做法。鉴于金融的重要性、风险性和公共性，检察机关作为法律监督主体，承担着维护国家利益和社会公共利益的责任，可以尝试在金融领域开展“督促起诉”和“督促监管”。对金融机构不履行职责，造成国家和公共财产重大损失的，可督促金融机构提起民事诉讼，以挽回损失。对金融市场中出现严重危害性行为，而金融监管部门未进行监管的，检察机关可以向有关监管部门提出监管建议，督促金融监管部门履行监管职责，使公益得到及时有效的保护。

〔参 考 文 献〕

〔1〕丁邦开，周仲飞.金融监管学原理〔M〕.北京：北京大学出版社，2004，（11）.

〔2〕王保树.金融法二元规范结构的协调与发展趋势——完善金融法体系的一个视点〔J〕.广东社会科学，2009，（01）.

〔3〕唐光诚.中国检察制度面临的矛盾与宪法价值回归〔J〕.东方法学，2010，（01）.

〔4〕张步洪.构建民事督促起诉制度的基本问题〔J〕.人民检察，2010，（14）.

〔责任编辑：杜 宇〕