打开农村集体建设用地入市之门

闫拥军

加快《土地管理法》的修订工作，尽快出台农村集体建设用地流转管理办法成为建立城乡一体化土地市场的当务之急

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了建立城乡统一建设用地市场的政策目标，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。如何贯彻三中全会精神，积极稳妥地打开集体经营性建设用地入市这扇门，是实现新型城镇化、城乡一体化发展的重大课题。

由于受到多方面的限制，农民的集体建设用地不能作为资本流动，只能经营一些低端的出租厂房经营活动，各地利用集体建设用地违法建设小产权屡禁不止，用地流转权利缺乏依据，投资没有保障。建立城乡统一的建设用地市场势在必行，但是难点在于集体建设用地入市。

集体建设用地入市仍存法律障碍

十八届三中全会提出，农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市，但我国《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”在现行土地管理制度下，大量的集体建设用地均须通过征收程序，将集体建设用地转为国有建设用地后，才能入市开发建设。 《土地管理法》是明确禁止集体建设用地进入市场流通的，其现有的规定已经严重落后于时代的发展，严重制约着集体建设用地入市的发展，制约着经济的发展。这与十八大三中全会的精神是完全相背的。所以集体建设用地入市必须首先进行《土地管理法》的修订工作。

加快《土地管理法》的修订工作，尽快出台农村集体建设用地流转管理办法成为建立城乡一体化土地市场的当务之急。

虽然目前《土地管理法》禁止集体土地转让、出租、入股用于非农业建设，但是自2005年，广州市政府就出台了《广州市集体建设用地使用权流转实施办法》，随后其他各地河北省、海南省等地都出台集体建设用地使用权流转的具体规定。为了保障集体建设用地尽快入市，首先要加紧土地管理法的修订工作，从立法上予以修改，其次国土资源部应该制定集体建设用地使用权流转办法，给各地的土地流转有章可循，使各地集体土地流转依法有序开展。

流转与征收的价值平衡

目前，全国各地集体建设用地流转，主要是村集体经济组织将土地出租，获得出租的利润，从目前来讲，市场价值和国有土地的价值相比是比较低的。一旦农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，集体建设用地的出让的价格、出租的价格将得到很大的提升。这势必会冲击集体土地征收制度，因为目前的土地征收制度，给农民的补偿是计划经济时代的产物，没有完全按照市场经济所确定的价值给与农民补偿。

《土地管理法》的修订应该对涉及到征收的第四十三条和涉及禁止集体土地流转的第六十三条同时修改。如果农村集体建设用地可以入市，价格得到提升，而集体土地征收按照现有的标准进行，那么征收工作将根本无法开展，这与国家建立城乡一体化建设市场相违背。

因此集体建设用地流转办法和集体土地征收条例应该是协调一致的，而且两者在土地价值上是相通的。土地制度改革关键是要平等保护集体土地和国有土地的用益物权，包括确认城市国有土地宅基地使用权的自然取得方式，征收城市居民自然取得的宅基地使用权也要给予公平补偿；确认集体土地的建设用地使用权，使其建设用地使用权能够进入土地市场，参与城镇化建设。最终是要确保集体土地在土地征收或市场交易中要做到与国有土地同地、同权、同价。

只有确权才能保障相关利益

农村集体建设用地土地确权，包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权三个部分，根据《决定》的精神，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，并不会改变土地的所有权或者使用权的性质，只有确权之后，才能保障集体和农民的收益和财产权益。

乡镇规划不可或缺

《城乡规划法》的规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市和镇有权依法制定城市规划和镇规划，县级以上人民政府，可以根据当地农村经济社会发展水平，制定乡规划和村庄规划，任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。土地利用总体规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。但目前乡镇、村庄规划严重滞后。过去城市和乡镇的近郊、远郊都未按城市的标准编制规划，或者根本没有村庄规划。目前提出集体建设用地，必须先从规划和用途入手，才能保障集体建设用地有序入市。

（作者单位：盈科（总部）律师事务所）