我国不动产登记的前世今生

余卫明

我国古代并没有形成以权利公示为目的的不动产登记制度，现代意义上的不动产登记制度起始于20世纪初。

我国的不动产登记最早源于土地管理制度，而土地管理制度又与土地所有制密切相关。

古代登记：以征税为目的

夏、商、周时期实行的是井田制，这仍然是一种土地公有制形式，土地不能买卖，故土地管理也就相对简单，更无须进行登记。

周朝末期，随着社会的发展，土地的私有制开始萌芽。但真正意义上的土地私有制则是始于商鞅变法，从此“改帝王之制，除井田，民得卖买”（《汉书·食货志》），确立了土地私有制在国家经济生活中的地位。而土地私有制的确立及随之出现的土地交易，就需要通过一定的方式进行管理，于是土地管理制度也就随之产生。

据记载，我国的土地管理制度在周朝末期开始形成，到唐朝时已较为完备。在田地、房屋买卖上，有“立契、过割”制度，也就是出卖田地、房屋须写书面契据，报官府交纳契税，由官府在契券上盖印。南宋时，创设了一种名为“砧基簿”的文书，类似现代的不动产登记簿，当事人买卖房屋田地等不动产，必须到官府“批凿砧基簿”方为有效。明朝时，明太祖更设有“鱼鳞图册”来登记土地。当时为征派赋役和保护封建土地所有权的需要，将田地山塘挨次排列绘制在一起，标明所有人、四至，因其形似鱼鳞而被称为“鱼鳞图册”。

应该指出的是，我国古代虽然有不动产登记的一些相关制度，但其目的主要是为了征收赋税，而非现代意义上的权利确认和权利公示。因此，我国古代并没有形成以权利公示为目的的不动产登记制度。

民国时期：完备却未施行

我国现代意义上的不动产登记制度起始于20世纪初，当时的民国政府借鉴西方国家的法制，对我国原有的法制进行大幅度的改革，私法的地位渐显。与此相适应，民国政府于1922年颁布《房地产登记条例》，试图建立以公示为目的的不动产登记制度。但由于政局混乱，该《条例》并未真正施行。

1929年，国民党政府颁布《民法·物权编》，在该编规定了以德国权利登记制为基础的不动产登记制度。1930年，民国政府又制定了《土地法》，要求对土地及地上定着物进行登记。1946年，颁布了《土地登记规则》，该《规则》兼采权利登记主义与托伦斯登记主义，就土地及定着物登记的内容和程序作了较为全面的规定。

民国政府在大陆时由于长期处于战争状态，其颁布的不动产登记法律法规虽然较为完备，但并未有效施行。直到迁往台湾后，其不动产登记制度才真正建立起来并不断得到完善。

建国后：“破而后立”的曲折

1949年中华人民共和国成立后，于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，并根据该法在农村开展了土地改革运动。土地改革的内容主要是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。没收地主的土地，征收富农用于出租土地的一部或全部。所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除部分收归国家外，均由乡农民协会接收，统一分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。然后在此基础上，向农民发放土地证。在城市，则逐步开展房产登记并发给房屋所有权证。这样，建国初期以土地和房产登记为基础的不动产登记制度逐步得以建立。

但20世纪50年代末，随着社会主义改造的进行，农村土地收归国家或集体所有，大量的城市房地产收归国家所有，私有不动产交易极少，不动产登记工作也随之废弛。到“文化大革命”时期，土地房产管理更是遭到极大破坏，不动产登记机构被撤销，不动产登记制度则完全停止。

自上世纪70年代末开始的改革开放，不仅在政治领域拨乱反正，在经济领域也是变化巨大，进行了许多制度重建。不动产登记发证也是其中的一个重要内容。

在房屋登记方面，随着对私有财产保护的重视，上世纪70年代末80年代初，全国各地先后建立了相应的房地产管理机构，并恢复了房屋登记制度。在立法上，1983年国务院颁布《城市私有房屋管理条例》，1987年城乡建设环境保护部制定了《城镇房屋所有权登记暂行办法》。至此，城市房产登记制度得以确立。1994年，全国人大常委会颁布《城市房地产管理法》，首次以法律形式确立了国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。

在土地登记方面，我国上世纪80年代中期设立了土地管理机构，并开始进行土地使用制度改革和住房制度改革。1986年制定了《土地管理法》，该法规定了土地登记发证制度。

在林木和林地登记方面，我国于1984年制定了《中华人民共和国森林法》。该法规定，全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。

此外，我国还建立起了草原、农地、矿产、渔业、海域等不动产登记制度。目前，至少存在国土资源部门、房产管理部门、林业部门、农牧业部门、水利部门、渔业部门、海洋行政主管部门七个部门分别对土地和矿产、房屋、林权、草原和农地、取水许可、水面养殖使用权、海域使用权进行登记。

改革：建立统一登记制度

我国现行的不动产登记的格局是：从横向看，是多部门登记，有多个部门从事不动产登记；从纵向看，是多层级登记，县、市、省的相关部门都可以依职权进行登记。

这种格局形成的主要原因是，我国的不动产登记是基于行政管理的需要而建立，而不动产登记的主要功能则是公示不动产权利和维护交易安全。因此，目前的这种不动产登记格局很不利于我国市场经济的发展和交易安全，并呈现出物权登记不一致、增加当事人的不合理负担、不利于查询、加重政府财政支出、造成国家税费流失等诸多问题。

为改变现行不合理的不动产登记格局，很多专家学者和实务界人士一直呼吁建立统一的不动产登记制度。2007年颁布的《物权法》明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。”这就为我国不动产登记制度的改革提供了法律依据。遗憾的是，由于这样或那样的原因，尽管《物权法》规定了不动产实行统一登记制度，但这一规定很长时间并未落到实处。

2013年11月召开的国务院常务会议，决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，并确定由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。至此，我国的不动产统一登记制度正式起步。2014年8月15日，国务院法制办网站公布《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，面向社会广泛征求意见。可以预见，尽管许多制度设计还有待研究、许多分歧还有待统一，但不动产统一登记的步伐已不可逆转，我国的不动产统一登记制度即将建立。