对湖南城市发展限定边界问题的思考

湖南外贸职业技术学院相关课题组

我们要追求符合我们发展实际、具有地区特色的城市化和现代化，要尽可能地在节约资源的基础上，提高城市的现代化水平和人民的生活质量，在人口高密度、低工资水平地区追求我们城市生活的舒适。

很长一段时间，城市的规模已经成为一些地方政府显示政绩的亮点。翻开各城市以往的规划文件与实际发展状况进行对照，可以看到突破“土地利用总体规划”用地指标的现象十分普遍。

2012年2月国土资源部通知要求各地严格遵守土地利用总体规划，严守城乡建设用地规模边界，防止城镇建设无序蔓延扩张。通知强调：“不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排……要落实建设用地管制边界和管制区域，严格按照城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界……防止城镇建设无序蔓延扩张。严格控制中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整。”

“十二五”规划纲要明确指出，要“合理确定城市发展边界”，并强调要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

一直以来，我国的城市土地利用被普遍认为存在以下几点问题： 一是供需矛盾突出。城市用地扩展较快，占用多为城市近郊区优质高效农田，耕地急剧减少，今后基本农田的保护将更加严格。第二，土地利用率低。城市开发的盲目性较大，土地闲置浪费问题突出，小城镇的表现更为严重。第三，城市建设用地结构不尽合理。大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在，区域城镇体系规模结构及城市内部用地的功能结构不够合理，与区域经济发展不相协调。

那么，湖南的城镇化道路如何走？如何限定城市边界，提高湖南城市土地资源集约利用？

坚持紧凑型的城市发展模式

所谓紧凑型城市，就是要实现城市规模结构的集中化、城市布局的集群化和城市空间土地利用的集约化。紧凑型城市通过城市功能区和单体建筑物的紧凑型规划布局和设计建设，进而达到节地、节水、节能、节材、可持续发展的目的。建设紧凑型城市就是建设节约型城市，根本目的是提高城市资源配置效率。

曾经在欧洲广泛流行的紧缩型城市发展模式是一种可持续发展的城市形态，我们提出的紧凑型城市发展模式，则是结合我国短期内城市快速扩张的实际情况提出的一种城市规划与发展对策。与西方很多国家不同，湖南的城市化面临巨大的人口、资源和环境压力，有限的环境容量不允许我们走与美国一样分散布局的城市化道路，不能像美国那样建设众多低密度的城镇和住区，过多地建设别墅和连体别墅，去追求田野别墅的自然舒适。我们必须珍视有限的土地资源，城市规模的扩张要以节约用地、集约发展为前提，尽可能集中连片、内涵扩张，必须限制城市布局过度扩散和城市郊区化。

我们要追求符合我们发展实际、具有地区特色的城市化和现代化，要尽可能地在节约资源的基础上，提高城市的现代化水平和人民的生活质量，在人口高密度、低工资水平地区追求我们城市生活的舒适。 因此，我们的城市居民未来的生活道路应是一条低消耗、高生活质量的道路。

建设集约高效的城镇体系

城镇体系是一定区域内各种有着相互关联的城镇组合，是区域城镇集聚和扩散的结果和表现形式。我们在规划中对城镇体系规模结构、职能结构、空间布局结构的调整，在客观上起到了调控区域土地利用结构的效果。

在经济相对发达地区，如我国东部沿海地区和中部地区的较发达地区，大城市、特大城市发育较早，地区城镇分布较为密集，在区域土地利用结构中，非农业建设用地占据较大的比例，耕地急剧减少。很多地区已经意识到区域土地利用结构的失衡，开始重视编制城镇体系规划、城市群规划以及大都市区规划，探索科学引导城镇空间集聚扩散的途径，并着手制定措施来调控区域城镇发展结构，试图达到调控区域土地结构的目的。

在我国中西部经济欠发达地区，农村人口众多，中小城市、小城镇数量较多，规模效益不够突出。但多数小城市、小城镇土地浪费问题严重，用地指标较高，土地开发盲目性较强。对这种类型区城镇体系的空间发展，不宜均衡发展，应重点发展基础条件较好、区域影响力较强的地区及其城镇，培育以县城为依托的县域中心镇，然后逐步推进到其他地区。在合理的城乡空间结构的基础上实现合理高效的土地利用结构。

加强城市之间区域的土地调控

湖南城市化进程中城市空间扩展及其演化的一般趋势是：大城市中心区向近郊区扩散和外来人口向近郊区集聚；在大城市、特大城市周围及大城市之间快速交通走廊沿线中小城市迅速崛起；农村小城镇在乡镇企业大分散小集中的基础上加速发展。这种趋势概括来说都是区域内经济和人口的空间集聚、扩散及其动态演化的结果，是区域发展到一定阶段的必然规律，也是区域发展的物质的和景观的表现。而这种演化过程所反映出的实际土地利用效果，如土地利用结构的合理与失衡、土地利用综合效益的高低等等，则更多地依赖政府的空间调控能力。

我们有必要对相关区域，如新老城市之间、大城市之间、大城市特大城市郊区以及广大乡村城镇化地区，加强调控，进行不同层次的区域性的空间协调规划，遵循市场机制作用下的经济和人口集聚扩散规律，采取多种有效的调控手段，进行由无序到有序的空间引导，将城镇建设和土地利用、环境整治密切结合起来，建立起规模结构合理、职能分工明确、空间功能突出的区域城镇体系结构，以及规模适度、环境优美、经济繁荣、区域带动功能强大的城市结构，实现区域城乡空间结构尤其是土地利用结构的优化。

合理确定城市规模

在城市化进程中，大城市发挥着经济发展和城市化“领头羊”的作用。它控制着国民经济的命脉，是区域竞争力提升的根本所在。大城市发展速度和综合效率优于中小城市，是世界各国城市化的普遍规律。

以往严格控制大城市规模的城市化方针，已被证明不符合湖南城市化发展的客观规律。在新的积极的城镇化战略中，国家明确提出要走多样性的城市化道路，有重点地发展小城镇，培育国际性大都市，充实提高区域性中心城市，引导城镇密集区有序发展。可见大城市，尤其是区域性中心城市，已成为国家战略的重点。

可对一个城市来说，究竟发展到多大规模才合理呢？

笔者认为还是要放在宏观区域背景中去把握，从区域发展的实际需要和可能性去分析，结合区域城镇体系规模结构和功能结构去确定。一个区域中心城市，资源配置较好，对外交通便捷，产业经济基础较好，又有极具发展活力的广阔腹地，规划它在未来达到100万人口以上、甚至500万人以上的城市规模有可能是合理的，只要发展动力的理由充足。而一个目前人口在5万人左右、不具有区域中心位置、工业基础薄弱、没有可预见的发展机会的传统农业地区的县城，仅仅依靠“经济全球化、突破常规、转变观念、跳跃式发展”的空洞说词，要在不久的将来达到30万人的城市规模，则显然是痴人说梦、头脑发胀，而且完全没这个必要。试问，脱离区域发展需要、地方经济发展实际和产业结构调整的具体步骤，单纯地炒作城市化数字，又有何意义呢？若真照此意见画出一张所谓的城市规划图，并付诸实施，极有可能造成“圈地风”，造成土地的闲置和浪费，给本已困难的地方财政雪上加霜。

优化城市结构

一个持续发展的城市，应具有适宜的人口密度、良好的生产生活环境、适宜的生活氛围，以及较高的城市质量和效率，这些目标均需靠城市结构尤其是用地结构的不断调整和优化来实现。第三产业的快速发展带动了第三产业用地需求的增加，而第三产业本身的发展特点又决定了其用地向城市中心区扩展，并逐步取代城市中心区的工业用地和一些居住用地，使城市中心区用地依据价值规律和市场规则进行着职能调整和优化；而城市工业则逐步在城市边缘区重新分布，城市的功能及其环境质量不断得以提高，这就意味着城市旧空间的彻底更新，意味着科技、文体、商贸设施的更加完备，以及城市绿化和生态环境的改善。

因此，城市空间的扩展也就需要不断调整城市内部用地结构，以不断完善和提高城市功能。因此，结构优化是城市用地发展的必然，是不同于单纯向外规模扩张的内涵扩展。这种扩展因代表了城市用地扩展的必然趋势，而具有较强的生命力。事实上，内涵扩展。结构优化，正是城市土地持续利用的最好道路和必然选择。

此外，在城市新区开发过程中把土地集约利用放在重要位置 。建设城市新区和开发区（含高新技术开发区和各种经济技术开发区、工业区）是除旧城改造之外城市土地开发的主要形式，也是城市规模有目的有计划地进行扩展的一种行为，尤其是上世纪90年代前后深得各地城市政府崇尚，至今仍热情不减。在意识到房地产泡沫危机，并不得不承受土地大量闲置和浪费的后果之后，国家明令从严审批开发区立项。于是，现在多数城市都转向了对建设城市新区的热衷。

这里我们无意反对多数城市发展建设的热情，也很赞赏一些城市政府为推进城市现代化、振兴城市经济、改善城市环境、优化城市结构而在改造旧城基础上开发新区所做的努力，尤其是多数大中城市，他们有必要、有能力开展这项建设。而且事实证明，他们这种有计划、有步骤的行动成效显著。然而问题是，区域内各个城市发展情况千差万别，并不是每一个城市都有能力、有必要进行新区开发，大多数中小城市逐步改造旧城区、适当滚动发展用地才是现实的选择。在社会经济尚未达到可以开辟新区的初级发展阶段，去拿不多的财政开辟另外一个战场，除了造成旧城区经济的衰退、环境更加恶化之外，还会造成新区土地闲置甚至荒芜、大量资产积压。这样建设的新区不仅难以繁荣起来，还会成为城市政府的包袱。因此，城市用地扩展和空间上的跨越，新区的建设一定要切合地方发展实际，正确把握跨越的时机。

总之，湖南的城市化与湖南工业化、现代化的基本方向不能变，但在城市化的过程中一定要集约节约利用土地；而基本手段是限定城市的发展边界，防止城市蔓延，走城市精明增长之路。