节约集约用地要抓好五个要点

王善明

节约集约用地绝对不只是国土资源部门一家的工作，涉及各行各业，事关每个企业、每个公民，不仅各级党委政府要积极努力，而且要成为社会共识和共同行为。

我国人口众多，人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾十分突出，党和国家历来对节约集约用地高度重视。

十七届三中全会提出实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模，第一次把节约集约用地定位为基本国策，上升到和严格保护耕地一样的高度。

十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并将全面促进资源节约作为主要任务。十八届三中全会再次强调要健全节约集约制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。中央城镇化工作会议明确要求严控增量、盘活存量，优化结构，提升城镇建设用地效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。今年全国国土资源工作会议上更是把节约集约利用国土资源定义为当前和今后一个时期国土资源工作保障科学发展的核心任务。

随着城镇化、工业化进程的加快，耕地面积急剧下降。根据土地变更调查结果显示，截至2012年底，湖南耕地面积只有378.4万公顷，年均减少1万公顷以上，人均耕地只有0.8亩，约为同期全国人均耕地59%。根据国家规划大纲，湖南到2020年需保有耕地377万公顷，基本农田保有量323.5万公顷。未来8年，湖南耕地占用空间只有1.4万公顷，耕地保护压力空前巨大。

因此，既要保障经济社会迅猛发展的用地需求，又不能突破粮食用地、生态用地和建设用地的承载力极限，我们别无选择，只有全面贯彻落实节约优先战略，走土地资源节约集约利用的道路。

这条道路如何走？在统筹全省国土资源工作安排的基础上，我们要进一步抓好几个重点。

转变观念为先

节约集约用地绝对不只是国土资源部门一家的工作，涉及各行各业，事关每个企业、每个公民，不仅各级党委政府要积极努力，而且要成为社会共识和共同行为。要广泛宣传基本省情、基本国策，落实节约集约用地的责任，形成部门协同、多方联动、齐抓共管的工作局面，在全省大力倡导珍惜土地、节约集约用地的理念，齐心协力加快推进“两型社会”建设。

一是加强市县主要领导干部的培训。市县领导干部是节约集约用地的领路人，只有政府领导彻底转变用地观念，节约集约用地工作才能真正有效开展；二是节约集约用地从娃娃抓起。青少年是节约集约用地的未来，要组织编撰有关国情、省情和节约集约用地情况的教材及课外读物，在青少年中培养节约集约用地意识；三是加大对全社会的宣传力度。群众是节约集约用地的中坚力量，要广泛利用各种媒体，做到电视有影、电台有声、报刊有字、微博有话，充分发动群众、依靠群众。

形成长效机制

通过建立健全节约集约用地制度，厘清各级政府、各个部门的责任义务，形成齐抓共管的长效机制，是保障经济和社会发展的战略举措。

一是建立责任制度。在纵向上要上下联动，省级层面负责统筹任务安排和全面推进，市州层面负责协调分工安排和监督指导，市县层面负责具体落实；在横向上要多方联动，国土部门负责牵头，发改部门负责审批立项，规划部门负责规划控制，财税部门负责经济调节，执法部门负责监督执法。

二是建立评价考核制度。持续开展节约集约模范县（市）创建活动，以创建活动为契机促进节约集约用地，发掘节约集约用地先进经验和做法。继续定期开展开发区土地集约利用评价工作和全面开展城镇土地集约利用评价工作，按照部要求，2014年80%以上地级市、60%以上县级市要开展城市节地评价。强化评价结果的应用，将评价结果与土地管理绩效考核和土地利用年度计划指标相挂钩；建立健全以供地率、闲置土地处置率、项目开竣工率、单位GDP消耗建设用地规模等为核心指标的节约集约用地指标体系，推广纳入各级政府绩效考核评估范围。

三是强化经济调节制度。细化划拨土地使用对象，逐步缩小划拨范围；试点推进工业用地“租让结合、先租后让”和弹性年期出让制，减轻企业资金压力，缩短投产时间，避免企业圈地囤地；研究制定促进节约集约用地的地价综合配套政策，形成促进节约集约用地的地价管理体系；优化完善收缴闲置费和低效利用土地收回土地使用权等处理方式，研究应用财税手段促进闲置土地开发利用的机制；开展立体空间土地使用权有偿处置研究，探索规范立体空间分层设立、分层供应、地价评估、权属取得等政策。

四是落实规划、计划管控制度。各类建设项目必须严格控制在土地利用总体规划所确定的建设用地范围内，不得擅自突破，不得在总体规划范围外设置各类开发区和新城区，严格控制新设园区和园区扩区、调区规模，总体规划不得随意修改；科学下达土地利用年度计划并严格执行，拓展计划和供地率等节约集约用地指标衔接范围并提高比重；农用地转用必须符合计划，严格控制新增建设用地总量，确保节约集约用地工作较好的地区能获得足够的计划指标。

五是完善激励约束制度。鼓励建设项目利用存量土地，鼓励新增工业用地高强度开发利用以及对原工业用地追加投资、转型改造、提高容积率；有序推进城市土地二次开发，通过“三旧改造”、闲置土地及时合理利用、地上地下空间的开发以及制定各项鼓励政策和新技术推广的措施，对现有建设用地进行再开发、再调整、再利用，不断提高土地承载和利用效率。

六是健全土地利用动态巡查制度。抓好土地利用动态巡查工作常态化建设，加大人员、技术力量投入力度，依托土地市场动态监测监管系统开展建设用地供后开发利用全程监管，落实各级巡查分工。

明确标准体系

明确可行的用地标准体系是节约集约用地的依据，是具体工作中的操作章程。一是在国家《限制用地目录》和《禁止用地目录》的基础上，结合产业转型升级的方向制订符合湖南实际情况的《禁止、限制用地目录》，对禁止类项目停止供地，对限制类项目从严供地，对鼓励发展的项目则优先保障供地。二是进一步完善用地定额指标体系，梳理现有用地定额指标执行和新兴业态发展情况，对新兴业态制订切实可行用地标准，对已经落后的尽快更新，使得节约集约用地有依据。三是加强标准的执行力度，在项目立项、规划设计和用地审批时加强节约集约用地审查，在供地环节控制供地规模。

向管理要效益

科学的管理是节约集约用地的源泉，实施“控、盘、优、调、挖”的政策措施，向管理要效益。一是“控规模”。按照“区别对待、有保有压”的原则控制建设用地总规模，适当降低新增建设用地比重，保障地方经济发展的合理用地需求，压缩淘汰落后产能和粗放用地项目的用地需求，促进经济社会转型发展。二是“盘存量”。按照“盘活存量、保住流量”的原则引导城镇工矿用地优先盘整更新存量建设用地，以闲置土地处置、城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、土地开发整理等活动为平台加大土地综合整治力度，保持建设用地流量，支撑经济社会发展。三是“优布局”。按照“规划先行、统筹协调”的原则严格落实建设用地边界和耕地红线管理，确保耕地保护和建设用地不突破布局范围，统筹安排和引导各类各业合理布局，优化城乡建设用地布局，提升土地对经济社会活动的承载能力和运行水平。四是“调结构”。加强国有建设用地供应计划的严肃性，根据各地实际科学编制计划，优先保障基础设施用地，大力支持战略性新兴产业用地，保证各类公共服务设施用地，调整和优化住宅用地结构。五是“挖潜力”。按照节约集约用地要求，挖掘用地潜力，推广土地立体开发和综合开发，引导建设用地向空中和地下发展；根据建设区域实际地形地貌，做好详尽的节约集约规划，进行多方案设计比选，不节约集约的不予供地。

加强科技创新

科学技术创新是节约集约用地的第一生产力，没有先进的节地模式、节地技术和施工方法，节约集约用地就是空中楼阁，无法落到实处。根据各地实际，梳理铁路交通、轨道交通、城市公交场站交通等的综合利用先进适用技术的节地模式、节地技术和施工方法，并及时转化为政策支持。对具有普适性的节地模式、节地技术和施工方法要大力推广，作为土地使用的条件写入土地出让合同和划拨决定书，并严格监管促进实施。