保障农民集体经济组织成员的土地权利

佟绍伟

“在部分经济发达地区，为了不丧失成员资格，甚至出现了姑娘不外嫁的现象。”

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上强调，农村土地制度改革的一项重要基础工作，是保障农民集体经济组织成员（以下简称“农民集体成员”）权利。我认为要落实好这一点要求，必须从以下几个方面着手。

首先必须明确农民集体成员资格。着重解决两方面问题：一是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。“村民”是其所在的村民自治组织的成员，是一种公民身份；而“农民集体成员”是其所在的经济组织的成员，二者完全是两个不同意义上的概念。“村民”只对其所在村或村民小组的公共事务享有发言权，“农民集体成员”才真正具备对集体土地的占有、使用、收益、处分的权利。而长期以来，无论是法律规定，还是实际操作，集体土地占有、使用、收益、处分的权利，诸如土地发包、荒地拍卖、宅基地审批、征地手续的办理等，都由村民大会或村民代表大会或村委会行使，这显然是不正确的，应该由农民集体成员会议行使。退一步说，村民会议只能行使村农民集体土地所有权，而不能越俎代庖地行使村民小组农民集体的土地所有权。当前，农村居民的身份越来越复杂，不但有农民集体成员，还有村民，甚至还有城市居民。如果不加区分，必将损害真正的农民集体成员的权利。二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题，在实践中长期未得到解决。在部分经济发达地区，为了不丧失成员资格，甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此，必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则，真正的农民集体成员的权利就无法得到保障。

其次，要明确界定集体成员的权利内容和行使方式。一是保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、“四荒地”拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权；二是明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式，逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度。

再次，要充分保障农民集体成员的土地权益。一是要保护好其拥有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、自留山自留地使用权等集体土地使用权；二是要防止地方政府和基层组织在征地中侵犯其应得的土地收益；三是要防止基层组织或农民集体领导人侵犯其应得的其他集体土地的收益，如集体建设用地流转收益等。

最后，要进一步完善农民集体成员权救济制度。保证农民集体成员在权利受到侵害时，能够有效排除妨害，得到公平补偿。只有做到以上四点，才能真正保障农民集体成员的土地权利。