我国不动产统一登记坎坷路

余卫明

由于我国原有的不动产登记制度带有浓厚的行政管理色彩，形成了不动产分散登记的格局。而这种分散登记的格局，不可避免地带来了物权登记不一致、增加当事人的不合理负担、不利于查询、加重政府财政支出、造成国家税费流失等诸多问题。为解决不动产分散登记所带来的一系列问题，建立统一的不动产登记制度就成为必要。

《物权法》——短暂的欢喜

在法学界，最早提出建立不动产登记制度是中国社科院法学研究所的孙宪忠教授。早在上世纪90年代中期，孙教授就撰写文章和著作，大力呼吁建立统一的不动产登记制度，并就如何建立这一制度提出了自己的若干设想。此后，法学界就这一问题展开的研讨，并逐步形成共识，认识到建立统一的不动产登记制度是建立我国现代物权制度的一个有机组成部分。

学者的认识和呼吁，要在立法得以体现还需要一个过程。尽管早在上世纪90年代中期，一些学者就认识到建立不动产统一登记制度的必要性，并就如何建立统一不动产登记制度提出了相应的建议，但真正在立法得以体现，还是在2007年通过的《物权法》中。

在《物权法》起草的过程中，孙宪忠教授负责《物权法（专家建议稿）》中总则条文的撰写，他在总则中写入了建立不动产统一登记制度的内容，这也就是后来的《物权法》第10条第2款。该款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”

《物权法》虽然规定了建立不动产统一登记制度，但这只是一个原则规定，并不具可操作性，且有关部门也没有制定出实施这一制度的条例或细则，使得这一制度在《物权法》实施后的很长一段时间里，事实上处于搁置状态，没有真正的落到实处。建立不动产统一登记制度的呼吁者在经历了短暂的欢喜后，重又陷入失望之中。

七年后的重启

2013 年3 月14 日，第十二届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》，该《决定》要求加强基础性制度建设，建立不动产统一登记制度。这个决定的出台，意味着我国不动产统一登记制度的正式启动。

2014 年1 月21 日，中央编办发布《关于整合不动产登记职责的通知》，通知规定国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作；会同有关部门起草不动产统一登记的法律法规草案，建立不动产统一登记制度，制定不动产权属争议的调处政策；推进不动产登记信息基础平台建设。

2014年3月10日，全国人大代表、国土资源部部长姜大明在两会上表示，不动产统一登记制度是落实《物权法》的要求，国土资源部今年要做好四件事，一是建立部际联席会议制度；二是地级市要挂不动产登记局的牌子；三是6月出台不动产登记条例，启动不动产统一登记；四是建立信息共享的平台。

至此，不动产统一登记制度正式从《物权法》中的长期静止状态，重又回到人们的视野，并引起广泛关注。

不动产统一登记，涉及到诸多部门的机构和人员，同时也有许多技术性问题需要提前解决，这就有必要通过试点来发现问题、积累经验。2014年3月，南京、宁波、郑州等城市被确定为我国首批不动产统一登记试点城市。

此外，一些省、市、自治区也确定本行政区域内的一些市、县作为本辖区的试点城市。今年6月初，湖南省启动不动产统一登记试点工作，确定浏阳市、澧县、芷江县，作为本省首批不动产统一登记试点单位。据媒体公开报道，湖南省是全国首个明确部署不动产统一登记试点工作的省份。除湖南省之外，浙江方面也表示将在杭州和宁波两地进行试点。此外，云南和海南也透露，将视情况确定一些城市作为试点。

确定试点单位仅是试点的第一步，但由于相关立法的滞后，以及部门利益冲突的现实存在，使得试点工作困难重重、阻力巨大、难以有效展开。

步履艰难的不动产登记立法

从年初国土资源部高调推动不动产统一登记制度、确定试点城市，到年中《不动产登记暂行条例》的征求意见的热闹，再到下半年的归于沉寂，不动产统一登记制度的推进可谓是步履艰难。

按照国务院的要求，《不动产登记条例》应于今年6月出台。但由于各种原因，国土资源部于今年5月调整立法计划，《不动产登记条例》由6月底前出台改为6月底前力争报出《不动产登记条例》送审稿，年内完成立法。但至6月底，国土资源部也未能将《不动产登记条例》送审稿提交。《不动产登记条例》的出台时间再次爽约。

7月，国土资源部终于将《不动产登记条例》送审稿提交国务院.国务院法制办公室经征求有关方面的意见，修改形成了《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》共30条。7月30日，国务院常务会议讨论《条例》征求意见稿，决定向社会公开征求意见。8月15日，《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》由国务院法制办公布向社会广泛征求意见。有关单位和各界人士可以在9月15日前，通过登录中国政府法制信息网、信函、电子邮件三种方式提出意见。

根据最新的消息，《不动产登记暂行条例》即将正式颁布。

从《条例》变成《暂行条例》，远不只是多了两个字这么简单，而是反映出立法者对《条例》的认知和《条例》本身的成熟程度。在我国，《条例》是行政法规的主要表现形式，一般是针对较为成熟的行政规则进行法律表述。《暂行条例》则主要是针对现实急需但又尚不成熟、仍需要实践检验的行政规则所作的一个带有临时性的规范形式。

可见，在《条例》制定者的眼里，现公布征求意见的《暂行条例（征求意见稿）》，是不成熟且带有临时性的。这从《暂行条例（征求意见稿）》的条文也可看出，这个征求意见稿只有短短的30个条文，许多规定语焉不详。在许多人看来，这一《暂行条例（征求意见稿）》还远远满足不了不动产统一登记的现实需要。

同时，从《条例》到《暂行条例（征求意见稿）》一些条文具体内容的变化，也可看出《条例》制定过程中背后的权力角逐和利益博弈。

还应指出的是，不动产登记作为一项重要的民事法律制度，其内容已大大超出了行政管理的范畴，由全国人大或其常委会制定法律来加以规范更为科学也更具权威性。当然，由于制定行政法规更为快捷简便，先制定出行政法规性质的《条例》或《暂行条例》加以试行，待条件成熟时再制定出正式的法律，也不失为一种权宜之计。

（作者单位：中南大学法学院）