试点启示录

彭小云

土地制度改革历来是社会关注的焦点，也是各方利益交错点。

2013年开始，农村土地制度改革再一次受到前所未有的关注。十八届三中全会、中央经济工作会议分别作出重要部署，按照“试点先行”原则，积极推进农地入市等工作。

最近，在今年12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议上，中央更加明确提出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。

改革是最大的红利。时值2014年年末，梳理一年来湖南国土资源领域诸多改革，“试点”或将成为其中尤其是土地管理制度改革的关键词。

“新土改”起步确权先行先试

以农村土地管理制度改革为主的新一轮土地改革被称为“新土改”。

2013年11月，十八届三中全会的《决定》全面阐述了今后相当长一段时间内，农村土地改革的政策和基本原则。在严守18亿亩耕地红线不动摇的前提下，《决定》指出“要建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多的财产权利”，明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价”。

随后，中央经济工作会议、中央农村工作会议在内的多个中央级别的会议对农村土地管理制度改革作出具体规划，要求“试点先行”。

“新土改”，确权是第一步。

通过确权明晰土地权利的归属，对权利进行长期固化，“农地入市”或者说土地经营权的流转、担保、抵押贷款，才有顺利进行的可能。

按照“试点先行”原则，湖南在2014年的省委一号文件新闻发布会上，提出全省将选择三个试点县，年内全面完成湖南农村土地承包经营权确权工作，2015年在全省范围内推开确权，2017年全省基本完成确权工作。

早在三个试点未选定前，湖南许多县级官员都在积极走动想争取试点名额。确权登记繁琐费力，县级还得负担部分经费，积极性来自哪里？

“国务院要求2017年全面完成这项工作，也就说早搞迟搞都得搞。早搞，拿下试点资格的话，上级拨付的经费相对有保障，也就说，县一级能少负担些。”一位一直奔走省里各部门的县级官员说，还有一个最重要的原因，“早点做完确权登记，能推动土地流转、承包经营权抵押贷款的开展。这对地方政府也是有好处的。如果土地权益的转让、抵押、担保做得比较成熟了，单是税收这一项，就是笔不小的财政收入。”

这应该是县级政府积极性高涨的动力所在。

确权工作的主管部门之一，湖南省委农村工作部的副部长钟正洪说：“农村集体土地承包经营权的确权颁证工作抓好了，整个农村土地经营制度的改革大局就稳定了；这一项改革不抓好，发展现代农业、推进新型城镇化和新型工业化就失去了工作的基础。”

目前，桃江、澧县、新田三个确权试点县工作正在稳步推进中。

与确权试点同时进行的，是“集体经营性建设用地入市”，即俗称的“农地入市”试点探索。

2014年1月召开的全省国土资源工作会议上，湖南省国土资源厅厅长方先知就定下调子：“国土资源领域的改革，尤其是土地管理制度改革，影响深远，事关重大，涉及的主体和利益关系十分复杂。要积极稳妥推进改革创新，要按照中央统一部署，有序推进。”

正是在“积极稳妥推进土地制度改革”的总基调之下，今年上半年，资兴市和长沙县被赋予“农地入市”试点的权利。

资兴是欠发达地区，但经济增速较快，市场需求正在苏醒，先期对“农地入市”有一些基础性探索；而长沙县地处湖南经济核心区，集体经营性建设用地的存量大，市场需求度也高。“两个试点区所处的大环境不同，我们希望它们探索出的经验，能分别适应发达和欠发达地区。”湖南省国土资源厅相关处室一名负责人如是解释。

现如今，试点形成了针对实际情况的集体经营性建设用地入市收益分配草案以及集体经营性建设用地使用权抵押融资办法草案，需要层层上报几经修改，方能形成统一意见；但它们的出现，无疑让湖南集体经营性建设用地入市的进程明朗化。

简政放权惠民生：土地综合整治“四自”模式试水

“村上做这么大的好事，我能做到的一定做到。”

张丹平，株洲攸县柏市镇凤塔村一个节俭的农村妇女，几个月前不声不响掏出五万元借给村里。

此时村里正在组织实施省里的农村土地整治“四自”模式试点工作，试点的核心是，土地整治让村民做主。

这正是湖南土地整治“新政”的背后深意——简政放权，让利于民。

党的十八届三中全会决定指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。这对政府与市场关系作出了进一步的科学定位，更对政府提出新的更高要求。

简政放权作为本届政府开门“第一件大事”，也是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。截止到2014年6月底，国务院共取消和下放行政审批等事项468项，数量惊人，而且有不少取消和下放的行政审批事项具有很高的“含金量”，受到了各方面的积极肯定。

2014年，湖南土地管理制度改革工作，也一直践行着“该放的事坚决放开，该管的事管住管好”的原则。

《湖南省农村土地整治项目管理办法》、《湖南省农村土地整治“先建后补、以补促建”试点方案》等土地整治“新政”相继出台，明确下放施工招投标、相关中介机构选取、项目验收三大权限，省级部门就能腾出更多精力强化监管指导；首次在全省范围内选取三个村开展“先建后补、以补促建”试点，即土地整治由村集体自定设计、自筹资金、自主施工、自我管护的“四自”模式，把国土资源部门从“费力不讨好”中拉出来，尊重农民意愿，让农民自我做主、自我受益。

“以前是财政项目立项，由国土部门招标确定施工单位，去整理农民的土地，有些施工单位操守比较低，监管不太到位，导致资金没有最大限度用到农村，项目质量出现问题，引发老百姓的不满。‘四自模式试点使得这种情况有了根本性的转变。财政先不投资，由农民先筹集资金，完工后验收，验收合格再补助，村民用自己的钱整理自己的土地，资金就会用到刀刃上。”湖南省国土资源厅相关处室一名负责人如是解释。

湖南土地管理制度的“简政放权”早已不局限于土地整治试点工作。

取消新增建设用地计划指标下达的市级环节，将计划直接下达给县市。据测算，用地计划由省直接下达到县市之后，县市新增建设用地计划总量较往年增加幅度在15%以上。一方面增加计划总量促进了县域经济发展，另一方面提高了各地政府对计划指标的可预期性，各地可以根据项目的轻重缓急合理安排计划投放的方向和结构，在计划有限的前提下，还可以形成节约集约用地的倒逼机制。

优化用地审批服务工作。一方面，精简报批资料，按照“能简则简、能合则合、能放则放”的原则，对省级政府批准的批次用地资料由15项减为11项，圈内单个项目由20项减为13项，圈外单独选址项目由23项减为15项。对于涉及环保、林业、安监、商务等部门及项目主管部门的用地审批项目，采取“并联式”审批方式。另一方面，严格限时办结。全面推行远程报批和电子政务，将用地审核纳入全省行政审批效能监察范围，经审查受理的建设用地项目均确保在30个工作日内完成审批。用地审批效率得到大幅提高。

简政放权，本质上就是“革自己的命”，就是打破已有利益格局，重新利益分配。

这些需要决策者锐意改革的决心，执行者善于改革的手段，以及被改革者勇于改革的胸怀。试点的先试先行和率先突破效应，体现了改革者积极稳妥推进的良苦用心。

试出来的困境：不动产登记试点尴尬

马克思说过，“一切伟大的历史事变和人物，第一次是作为悲剧出现的”。

这意味着，新生事物在成长过程中，必然遭遇困难和失败。从形式上看，是螺旋式上升或波浪式前进，方向是前进上升的，道路是迂回曲折的，

试点作为新生事物的一类，也不外乎于此。

2014年5月19日，湖南省国土资源厅决定在长沙浏阳、常德澧县、怀化芷江开展不动产统一登记试点工作。

可是时隔两月多，7月底有关媒体前往试点之一常德澧县采访时发现，“仍无实质性进展，全省其他试点也没有最新消息更新”。

“我们现在也都在等，全国条例没出来，谁来做、怎么做，都还不确定。”常德市澧县国土资源局总经济师何俊感觉有点窘迫。

在家底不清的情况下，澧县迎来了不动产登记省级试点的契机。可机会下潜藏着激烈的博弈，省国土资源厅在澧县的调研会议中，各个部门产生了分歧。“反弹最大的是房管部门。目前，澧县房地产管理局共270人，其中仅有70人有编制，其余200人靠房管局自收自支养活。如果取消了房管局的登记职能，房管部门都没有了，这200人怎么办？”何俊说。

截至2014年11月，最新的一期不动产统一登记工作情况汇报材料显示，现各试点县仍然还在组织编制试点工作实施方案，拟定职责整合、机构组建方案等。

不仅仅是缺失方向感，不动产职责整合、信息共享、登记业务开展等，每一项工作都涉及群体核心利益，涉及改革深水区，无先例可循。“建立不动产统一登记制度是一项长期而艰巨的任务，但我们在坚持有关原则的前提下，正在积极主动开展工作，11月份已经召开了由陈肇雄常务副省长主持的不动产统一登记联席会议第一次会议。”湖南省国土资源厅相关处室负责人介绍说。

其他试点也有各自的窘迫和无奈。对于“农地入市”试点，《土地管理法》当前的规定从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，即便修改法律取消限制，当前的“利益格局”没有打破，新的利益分配机制没有建立成熟，农地流转不会有大面积推广的可能。对于土地整治“四自”模式试点来说，村民施工能力不足、资金筹措困难、监管和验收模式尚未确定都是亟需解决的问题。