基于全球化视角的网络时代政策管理研究

【摘要】随着网络的普及化程度越来越高，网络信息管理也成为了民众关注的焦点之一，其主要是网络信息及其服务。在这种背景下，本文汇总各国对于网络内容的管理政策，并参照国际的网络组织的看法，为我国是否应对网络内容立法管理提供意见。

【关键词】全球化视角;网络时代;政策管理;信息安全

一、绪论

世界各国网络使用者的人数逐年上升，网络上的各类信息，也让民众得以通过分享与创造，累积的更多的信息。网络频宽技术的改善，也将网络信息由早期的文字界面，推向大量影像、声音及动画的多媒体互动界面。这新媒体的传播方式，与传统媒介有着几项不同的特性：多媒体性，呈现内容包含文字、声音、图片、动画、影像等;超文本性，通过链结方式编辑、浏览内容;封包切换，网络的原设计在信息传出后即遗忘，使网络可以独立作业，不需指令与控制中心，信息单位可以从网络上找到自己的路径，并且在网络上任何一点，重新组织其意义;同时性，网络传播可分为同步或不同步，其在立即传播的功能上，尤其强大，可以在同一时间，广泛地对多个传输对象，传输大量信息;互动性，对于主动连结者，网站可自行接收、回应与反射等动作。新闻管理部门曾经针对网络媒介的特质，做以下几点说明：网络的传播模式为多重传播信号的型态，有别于传统媒介的一对多、线性式、序列式播送型态，且网络使用者的主动性較强;网络上的FTP 与电子邮件、档案传输等功能，旨在传送信号，为公共载体的电信概念;BBS 或是News Group 则是一个公共论坛，与传统媒介的经营型态有所差异;网络的通路分散且跨国，资料源头不易定义，传统媒体则无此问题。本文汇总各国对于网络内容的管理政策，并参照国际的网络组织的看法，为我国是否应对网络内容立法管理提供意见。

二、各国对网络内容规范的政策

（一）新加坡订立网络专法管制

新加坡是主张政府必须强制介入网络内容管理的国家之一。由于新加坡政府一直以来非常强调政府运作与管理的功能，加上新加坡是全世界上网普及率最高的国家，更因为该国信息基础建设的完备，使网络媒体与电子商务发展日趋完善。有鉴于此，新加坡早在1996年7月15日通过了《网络管理办法》，规定网络活动必须遵守该法所制定相关规定。更进一步根据广播法颁布了《网络行为准则》与产业标准，由该国新成立机构信息通讯发展局所管理。新加坡对于网络业者的管理采取分级授权制度，网络营业者依照其性质及提供内容分为需要登记注册与无须登记注册两类，前者为：网络服务者（ISP）、提供政治或宗教内容的网络内容提供者（ICP）、企业网站（企业内部intranet 除外），后者则有单纯提供金融理财信息或新闻服务的网络内容提供者、软件从业者。

（二）英国适用现行法律

目前英国政府并未对网络内容做相关的法令规定，对于网络内容的规范，则是引用现有的法规，如刑法、猥亵物出版法及公共秩序法，将网络内容视为出版品的一种，凡在网络上散布违反相关规定信息者，均需受到处罚。英国网络观察基金会为鼓励从业者自律，于1996 年9 月与网络提供者协会、伦敦网络协会两大ISP协会共同发表一份“安全网络：分级、检举、责任”文件，以此做为从业者自律的基础。之后由五十家ISP成员组成的协会（ISPA）联合草拟从业者行为守则，令其做为业者自律的规范，其主要精神有：鼓励新科技使用、帮助家长与教师认识新科技、ISP 有责任确保内容的合法性等。

（三）美国主张从业者自律

针对网络普及所延伸的相关问题，美国最早与上世纪90年代通过了《通讯内容端正法》，成为美国《电讯传播法案》的一部分。其中规定，在未满十八岁未成年者可以接触到的电讯装置或互动式的电脑服务上，制作、装设、教唆、传播或容许任何传播具有猥亵、低俗不雅的内容，将被视为犯罪。违者将得处两万五千美元以下罚金，二年以下徒刑，或两者并罚。从业者在遭受指控时，可以下列情形抗辩要求免责：已尽善良管理人的职责，防止未成年接近使用上述有猥褻或低俗不雅的网络内容;采取如果要求使用信用卡、帐号、密码等措施过滤未成年人;从业者根据政府制定的尺度标示并分级提供给使用者。美国联邦传播委员会进一步公布了《网络与电讯传播政策》报告，其中对于网络与传统媒体的比较评估后，主张：政府政策应避免不必要的管制;传统媒体管理规范不全然适用于网络管理。

（四）国际组织及其趋势

相较于各国政府对于网络内容所采取的管理与规范立场，国际上网络相关组织也希望能够通过技术开发、协商的方式，让政府管理与网络自由发展之间找出平衡点，一方面不会因为政府的强势介入网络内容，而阻碍了网络当初发展的本质;另一面又可以防止过度自由而产生违反现实秩序的情况。

一是波恩宣言。欧盟在波恩召开的“全球信息网络—实现潜能”会议中，所发表的波恩宣言。针对网络内容规范方面，各国代表强调一般法律架构不论在网络或离线的世界都应该统一适用，虽然法律的不确定性会对网络造成相当影响，但是当管制新科技的发展所造成法律问题，应该依据问题的科技性质加以规范，以避免不必要的过度管制。宣言中也提及，希望能够通过分级与过滤的技术，来达到保护未成年的目的并非强制通过法律的途径，以造成对新兴科技的限制发展。

二是国际性内容自我规范网络组织。该组织由德国的 Bertelsmann 基金会所倡导，基金会希望借助该网络组织协助其他类似的国际性组织发展，以确保网络的责任及安全性，尤其是对于未成年使用者。而该协会也与欧洲网络内容分级组织合作，在德国慕尼黑召开国际性的网络内容高峰会议。其结果强调：网络内容自律、责任分担、政府支持并协助自律、分级及过滤制度的推行、国际性的合作等。

三是网络内容分级组织。网络内容分级组织于 1998 年十月成立，由联合国网际网络观察基金会、美国的娱乐软件顾问会议、德国的ECO 法庭，及国际儿童网络签订协定成立。其组织主要在讨论及研发一种可以被世界各国接受的分级制度，ICRA 也同意一些分级制度的规范应该是自愿性及自我订的分级标准。由于将适用于全世界，因此在该制度研发成功后，将免费提供所有网络使用者运用。

三、结论与讨论

许多国家在面对网络内容的规范时，往往会担心两件事情，其一是目前已有不少网络行为违反现实生活中的规范甚至法律，站在政府的立场，本应维持社会秩序而对侵害权益的部分加以管制;然而当政府想要权力介入网络内容做规范的同时，便产生了“管制网络内容，会影响网络的发展”，政府担心若网络发展不足以与世界接轨，将会逐渐丧失竞争力，最后在全球化的架构下被边陲化。有鉴于此，当前国内的管理机关的作法，对于网络内容，已经倾向于制定分级制度与教育辅导的方式双管齐下，以落实分级配合提升网络素养，让一般使用者对网络社会不要有错误的认知，并加强宣传分级制度的重要性。另一方面，对于网络服务提供者也计划以法条方式制定管理条例，虽然目前尚无法评估对ISP 从业者制定管理办法是否恰当，但主管机关仍希望以公权力介入网络内容的规范，以免将来若发生重大事件时，政府处于无法可管的窘境。依照本研究综合分析之后，本人认为我国政府在制定网络管理政策时应该考虑到几点原则：

一是信息素养的提升。许多国家注重于网络的基础建设，然而，待基础建设渐趋完善后，随之而来的就是一连串的网络偏差行为与相关问题，这些均是网络研发者始料未及的。信息素养的提升，是除了重视信息技术外，当今更重要的課题。让每位使用者畅游在网络空间时，能够保持现实生活的行为规范、礼仪，以宣导替代防堵。然而依照目前网络使用者的情况，对于网络空间仍然展现出许多有别于实体社会的脱序现象。从对网络的认知着手，让使用者不再误认网络仅仅是一个传送与接收信息的媒介工具，应该让使用者也了解，网络空间也是现实社会的不同展现，并强调现实生活的规范适用于网络之中，避免网络使用者偏颇的认知而发生网络中的脱序情况。

二是制定合适的分级制度。依照世界各国对网络内容管理政策的趋势，国际间主张以分级制度方式，对网络信息的规范标准，国内也可依照这种方式，在中文网页中，以推行劝导方式，制定清楚且明显的分级符号，使大众在进入该网页时，得以做事先的预防与准备，目前国内相关主管单位也认同分级制度的实施，并已经着手进行规范条例与实行方案的计划，可望在近期内找出适合我国网络分级规范的模式。

三是让使用者自行决定选择何种网络内容。网络的特性，使得信息快速累积，让许多人愿意提供各式的信息与资料在网络上，也造就网络使用者可以轻易在网络中搜寻自己需要的信息。换句话说，网络中的资料与信息是由网络使用者参与网络所建构出来庞大资料库，并非由官方或政府建构。因此，对于网络内容的适用与否，不应由政府机关或是其他单位来决定，而是否应将选择内容的权利，交由网络使用者。让使用者在网络上，依循网络自由创作信息的本质，让信息得以有更多的创新与积累。

四是清楚而明确的法律规范。由于我国目前的法律以延伸解释至网络内容的范围上，但往往在实务案件中，会出现主管机关清楚，适用法条不明确的情形，这为适用现行法律等国家的通病。加上目前我国的网络主管机关分为教育部、交通部、司法系统等不同部门，权责划分不清楚，发生问题时，无法迅速而有效的解决。因此虽不需订立网络专法，但应考虑在现行法规当中，明确划分权责与管理范围，避免现行法律适用上流于形式的规范。

最后，站在使用者与网络发展历史的角度，仍然期望这个最初由使用者建构出来的网络社会，能够也由使用者来决定它的原本发展方向，也即自由、开放、尊重。

参考文献

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作者简介：鲁江（1983—），男，陕西西安人，硕士，初级职称，现供职于西安医学院，研究方向：计算机网络。