推进国有企业分类管理的思考

刘家用

[摘 要] 社会主义公有制为主体的所有制结构是我国生产力发展的必然选择，是中国共产党执政和社会主义体制的经济基础。国有企业是公有制经济的重要实现形式，是我国国民经济的支柱，深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力，必须对国有企业实行分类管理，加强国企高管薪酬管理。本文深入阐述国有企业分类管理更具科学性和公平性，对推进国有企业及其高管分类管理进行剖析和探讨。

[关键词] 国有企业；高管；分类管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 16. 042

[中图分类号] F272 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）16- 0071- 03

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：公有制为主体的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。[1]国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，对国民经济持续、快速、健康发展发挥着重大作用。改革开放的总设计师邓小平指出：在改革中，我们始终坚持两条根本原则，一是以社会主义公有制经济为主体，一是共同富裕。只要我国经济中公有制占主体地位，就可以避免两极分化。[2]随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，我国按照现代企业制度的要求，不断推进国有企业改革，完善国有企业法人治理结构，企业效益明显提高。但我国国企目前还存在着管理体制不顺、活力不足、竞争力不强、高管年薪过高、铺张浪费严重、国有资产流失等问题。完善和巩固公有制为主体的基本经济制度，增强国有经济活力、控制力、影响力，必须深化国有企业改革，推进国有企业由集中统一管理向分类管理转变。

1 国有企业分类管理更具科学性和公平性

1.1 国有企业集中统一管理导致管理困难和分配不公

我国国有企业有垄断型、公益型和竞争型等不同类型，公益型国企主要提供公共产品和公共服务，不以盈利为目的，垄断型国企凭借其垄断地位就可以获得高额利润，而竞争型国企以盈利为主要目的，其生存发展取决于市场状况。对不同类型国企实行集中统一管理必然导致政策体制的僵化，影响社会公平，导致管理困难。我国国企高管身份目前还比较模糊，他们既享受政府官员的级别和待遇，又拿着企业家的高薪，这种既“当官”又“发财”与“为官和发财应当两道”的基本原则相违背。官员和企业家的职责迥异，管理方法和管理体系也完全不同，国企高管身份不明必然带来管理上的困难和失控。我国国企高管年薪动辄百万甚至千万已不稀奇，这还不包括数不清道不明的各种开支报销、明补暗补。国企高管，特别是垄断性国企，凭什么拿天价年薪？国企高管身份不明、薪酬过高已引起社会的普遍关注和公众的强烈不满。实现国企及其高管的科学管理，必须明确企业的性质和高管的身份定位，改革国企及其领导人管理制度，从“集中统一管理”向“分类管理”转变。国有企业及其高管从“集中统一管理”向“分类管理”转变有利于调动管理者和职工的积极性、主动性、创造性，增强国有企业活力，提高企业的经济效益和社会效益。

1.2 发达国家对国有企业及其高管一般实行分类管理

发达国家往往视国有企业是否参与市场竞争将其分为非竞争性国有企业与竞争性国有企业。对于非竞争性国企及其高管，政府往往施加严格的管控，高管薪酬往往参照公务员报酬制定。对于竞争性国家控股企业，政府引导企业在完善内部经营决策机制、公司治理机制的基础上，高管多数从经理市场上招聘，高管薪酬由董事会薪酬委员会提议并由国有控股的股东大会通过。美国国有企业基本采取普通商业公司的形式，但国有企业董事会成员的薪酬由美国国会通过的国有企业专项法案规定，这些高管人员基本执行联邦公务员薪酬制度。法国国有经济的比重相对较高，对于竞争性国有公司，考虑到人才竞争的因素，薪酬水平原则上向私营企业看齐，而那些具有公用性、垄断性的国有公司，工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。

1.3 推进国有企业及其高管分类管理改革会得到广大人民群众的拥护和支持

国有企业属于全体人民，人民群众是历史的创造者，马克思和恩格斯在《神圣家族》中指出：历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。[3]推进国有企业改革离不开广大群众的拥护支持，人民群众是国企生存发展的根基和力量源泉。国有企业管理体制不顺、活力不足、竞争力不强，国企高管身份不明、年薪过高等问题人民群众十分不满。推进国有企业及其高管分类管理，加强对国企高管的有效监管，限制高管薪酬，促进分配公平，让人民大众分享到国有企业带来的利润和收益，必将得到广大人民群众的衷心拥护和大力支持。

2 界定不同国有企业功能，推进国有企业分类管理

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。[4]

不同性质的国有企业，承担的主要职能和要实现的主要目标是不一样的，对国有企业及其高管进行分类管理是推进国企改革的现实需要和实现国家治理体系现代化的必然要求。根据党中央的部署和我国的实际，国企企业可以划分为公益性国企、垄断性国企和竞争性国企3类。第一类是公益性国企，为广大人民群众提供公共产品和公共服务，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健等。第二类是垄断性国企，可以分为自然垄断企业（如供电、燃气、自来水、铁路等）和部分资源类企业（如盐业、烟草、石油、矿产开采等）。第三类是竞争性国企，处于竞争性行业，如汽车、电子、钢铁、金融、房地产等。3类不同性质的国企，其功能定位是完全不同的。公益性国企主要承担社会公益职能，需要政府和社会的投入和大力支持。垄断性国企凭借其垄断地位就可以获得高额利润，但垄断行业往往是关系着国计民生的重要领域，对国家经济安全、经济社会发展起着重要作用，对群众的生产生活有着重大的影响，政府相关部门加强对垄断性国企的监管十分必要。竞争性国企的生存和发展完全取决于市场竞争，经济目标居于绝对地位。竞争性国企必须适应市场需求，科学管理经营，提高经济效益，增强市场竞争力。目前，我国有的国有企业公益性、垄断性、竞争性业务兼具，比如，中石油的业务既涉及自然垄断领域，又有一部分竞争型领域，在这种情况下，厘清企业的属性，界定企业功能，就应该把其中的公益性、垄断性、竞争性业务进行拆分，实行分类管理。

3 明确国企高管身份，加强高管薪酬管理

国企高管对企业的生存和发展至关重要，我国国企高管身份目前还比较模糊，推进国有企业分类管理，必须明确高管的身份定位，改革国企领导人管理制度。对于承担社会公益职能的公益性国企和控制国计民生的垄断性国企中的高管就是公务员身份，享受公务员待遇，严格按照公务员职责进行考核管理。对于竞争性国企，高管就是纯粹的企业家，在市场竞争中选聘，主要按照企业经营效益进行考核管理。对国有企业及其高管进行分类管理，不仅有利于国有经济的战略性重组，实现国有资本的有序流动，而且有利于促进国有企业建立现代企业制度和公司治理结构，有利于对国有企业领导人建立有效的监管和激励约束机制，调动管理者的积极性和创造性，增强国有企业活力，提高国有企业效益。

利益关系是人们全部社会关系的基础，马克思指出：人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。[4]为了调动国企高管的积极性，提高企业效益，世界各国都重视加强国企高管的薪酬管理。美国国有企业董事会成员的薪酬由美国国会通过的国有企业专项法案规定，这些高管人员基本执行联邦公务员薪酬制度。美国国有企业高管人员薪酬通常为10万～30万美元，美国国有企业内部薪酬之间的差距也会受到限制，据统计，美国国有企业高管人员与其他雇员平均薪酬之间的差距通常为4～10倍左右。法国国有企业经营者的薪酬，由财政经济部和各相关行业主管部门一起决定。对于竞争性国有公司，考虑到人才竞争的因素，薪酬水平原则上向私营企业看齐，而那些具有公用性、垄断性的国有公司，工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。法国对国企高管实行“年薪封顶”，法国政府公布的“薪酬框架管理政策”规定，国企高管年薪最高为45万欧元。[5]我国现有国企高管既享受着相应领导干部的待遇，又拿着企业家的高薪，于情于理于法不符。2013年2月，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，强调要加强国有企业高管的薪酬管理。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确指出，对部分过高收入行业的国有及国有控股企业，严格实行企业工资总额和工资水平双重调控政策，逐步缩小行业工资收入差距。建立与企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的企业高管人员差异化薪酬分配制度，综合考虑当期业绩和持续发展，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高，推广薪酬延期支付和追索扣回制度。缩小国有企业内部分配差距，高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅。对非国有金融企业和上市公司高管薪酬，通过完善公司治理结构，增强董事会、薪酬委员会和股东大会在抑制畸高薪酬方面的作用。[6]

按照党中央、国务院的要求和部署，借鉴世界先进管理经验，我国国企高管薪酬应该实行分类管理。对于公益性、垄断性国有企业的高管薪酬，参照公务员执行，对于竞争性国有企业的高管薪酬，按照市场规律和企业效益确定。我国有些垄断性国企把股权免费赠送或低价出让给高管等人员，实行股权激励。2013年两会期间，中石化董事长傅成玉接受记者采访时说，他曾经的老东家中海油是在香港上市的红筹股，他作为高管拥有部分期权，市值至少有两亿港币，他当时的薪酬达到上千万，约有一半来自“股票期权收益”。在他离开中海油的时候，“股票期权收益”账户里有9 000万元。“但实际上一分钱都没有动。我要交出去。”傅成玉说，这不是因为自己风格高，而是“那不是我的本事，可能有一部分是因为我的努力，但更多是因为国家给了你这个平台。国企是人民的企业，国企的发展成果要让全民共享，这是我们社会必须要走的路，对国家，对人民都有好处。”国有企业的股权属于全体人民，处分国有股权必须得到人民的授权，把国企股权免费赠送或低价卖给高管等都是国有资产的流失，人民群众是不会答应的。傅成玉是有良知和责任感的国企高管，享受官员待遇的公益性、垄断性国企高管再拿企业家高薪不符合社会基本规则。竞争性国企需要在市场竞争中生存发展，高管需要承担一定的风险，按照企业家选聘管理符合市场规律。竞争性国企高管薪酬的基薪可根据企业经营规模、经营管理难度、所承担的战略责任和所在地区企业平均工资、所在行业平均工资、本企业平均工资等因素综合确定，主要根据企业的经营业绩确定高管们的绩效薪金。为了防止国企高管的短视行为，部分绩效薪金可以在其任期结束后支付。《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》规定，绩效薪金的60%在年度考核结束后当期兑现，其余40%延期兑现。推进国有企业高管分类改革，加强国企高管薪酬管理，建立科学的激励约束机制，有利于促进社会公平，调动管理者的积极性和主动性，提高企业效益。

公有制为主体的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。国有企业是公有制实现的主要形式，实现国企科学管理和效益提高，建议推进国有企业及其高管分类管理。

主要参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R]. 北京：人民出版社，2013.

[2]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[4]马克思，恩格斯.马克思思格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社， 1995.

[5]詹国枢.国企高管该拿多少年薪[J]. 中国经济周刊，2012（29）：77.

[6]新华社.关于深化收入分配制度改革的若干意见[N].人民日报，2013-02-07.