地方政府债务融资风险分析及对策

张传友

摘 要 论文从我国地方政府债务融资现状入手，对我国地方政府债务融资风险的表象及产生原因进行了分析，最后从加强整顿、完善法规、硬化预算、加强监管等角度，提出了化解地方政府债务融资风险的对策。

关键词 地方债 融资平台 债务融资风险 预算管理

中图分类号：F127文献标识码：A

1地方政府债务融资概况

我国地方政府融资，是以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。近年来，我国地方政府融资的一个明显特征就是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。由此，地方政府债务伴随着经济发展逐渐产生并不断积累。根据审计署2013年12 月公布的第三次地方债审计结果，截止2013年6月，地方政府所负担的直接债务总额为10.89 万亿元，或有债务（是指由某一或有事项引发的债务，包括地方政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务余额）余额为7.01万亿元。

目前，我国地方政府存在举债过度的现象，从2010 年底至2013 年6 月短短的两年半时间内，地方债务余额增长了67.3%，呈现出高速增长的态势。特别是在目前我国经济下行压力加大、经济放缓的背景下，地方债务的快速膨胀必然导致违约风险的攀升， 一旦发生违约，不仅会造成银行大量坏账的出现、引发金融动荡，而且会导致经济发展的停滞和政府信用的丧失，危及经济社会的健康发展。

2地方政府债务融资风险的具体体现

地方政府债务融资风险积聚到一定程度就会引发财政风险和金融风险。具体而言，主要体现在以下几个方面：

（1）地方融资平台负债率高和偿债能力不足是主要风险

2011 年以来，地方融资平台规模得到了一定控制，但规模仍旧偏大。据不完全统计，截止到2013年6月底，地方融资平台债务总额仍有近7万亿元。目前使用地方政府债务资金的财政项目通常分为三类：提供纯社会公共产品、半社会公共产品和盈利性非社会公共产品。前面两个项目的投入都是没有获利或较少获利的，这些项目不但不能为政府偿还债务带来资金，而且还要政府不断地追加投资，这无疑增加地方政府偿债能力不足的风险。

（2）增加银行的信贷风险

目前来看，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，地方政府债务中80%为银行借款。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府要满足相应条件，目前一些地方平台出现利用虚假的经营情况数据、抵押品等不实信息来进行违规融资。不仅如此，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续增加。银行对政府或平台公司还款能力的预测，实际就是对地方政府财力的评估，由于信息不对称，银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源乏力等几种情况并发时，财政风险会推动和加剧金融风险，甚至引发社会风险。

（3）增大了财政的偿债风险

由于地方政府债务融资的资金大多投资于基础设施等社会公共项目，生产周期长、投资收益不高，如果无法通过市场行为获得偿债资金来源，最后还是只能由地方政府埋单。地方政府财政收入主要是税收收入，目前我国地方政府的财政收入已经远远超过经济增长的幅度，一味追求收入增加有可能造成税收负担超过社会经济的承受能力，造成经济、社会发展的不可持续性。截至2012 年底，部分地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占政府直接债务余额的三分之一以上，显示地方政府对土地财政的依赖。当前楼市走向的不确定性，充分暴露了土地财政政策的弊端，可能会引发部分地方政府偿债能力不足，诱发违约和金融动荡。

3形成地方政府债务融资风险的成因分析

3.1财政分配体制不合理、预算管理体制约束力弱化

自从1994 年推行的“分税制”改革以来，财政收入向中央政府集中，地方财政收入不足、财权和事权不匹配等矛盾更加凸显。一方面，地方财政收入占比明显下降，仅能维持日常运转，其占全国财政总收入的比例从1993年的77%直线下降到1994年的45%，此后基本维持在45%-50%的水平;另一方面，地方经济的发展又要求地方政府必须加大财政投入，但在现行法律制度框架下，地方财政不能赤字，不能自主发行地方债券。在此背景下，地方融资平台孕育而生。

从历年的地方财政收入与支出可以看出，自2000年至2010年地方财政年年赤字，地方政府财政赤字已经成为常态。地方政府为了发展，不得不依靠出卖土地和负债来筹集资金。大量的财政赤字、预算外资金，游离在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督外，进一步助长了地方政府举债行为的随意性，严重弱化了预算管理的约束力，加大了债务风险的发生。

3.2过度扩张的财政政策

据统计，在地方政府利用国债转贷资金的项目中，地方政府若要想获得这笔资金，必须有80%以上的资金投入配套。2008年金融危机以来我国政府为了刺激经济发展采用了扩张性的财政政策，中央政府提出4万亿元巨额投资计划，其中中央政府投资1.18万亿元，余下的大部分需要地方财政和社会资金配套，地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。2008年以来，随着经济增长速度的放慢，国家出台了系列减税政策，制约了财政收入的增长，然而财政支出并未减少，财政赤字绝对数不断上升。

3.3缺乏地方政府债务考核机制和风险预警机制

我国现行对地方政府和官员的政绩考核仍未改变以 GDP 增长为主要指标的做法，必然会促使地方政府为完成经济增长指标而使用见效快的城市改造和加大固定资产投资等办法来提高经济增长率。在粗放式经济增长模式下，加大基础设施投资是打造政绩、推动地方经济增长的重要手段，因此，地方政府有强烈的投资冲动来获得更多、更直接的GDP增长。由于缺乏对地方政府的债务考核机制和风险预警机制，地方政府债务监控指标无法运用，债务融资风险加剧。

3.4融资渠道不畅，融资方式较单一

1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前我国大部分地方政府的融资方式较单一，主要通过银行贷款获得融资。不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款还是以政府的名义担保借款，地方政府的还债压力都很大，而一旦或有债务和隐性债务发生违约，就将大量风险聚集到金融系统。

4化解地方政府债务融资风险的对策

4.1加强清理整顿，防止平台贷款风险爆发

一是全面测算各地政府的财政偿还能力，合理确定贷款总规模和新增贷款总量，防止地方政府负债总量规模的进一步盲目膨胀。应针对不同平台的特点制定出不同的监控风险手段，经营类项目平台应完全遵从商业化贷款评估方法，公益类项目平台应将政府财政的负债和收入情况纳入到贷款评估范围内。

二是多管齐下，落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。地方财政应制定出完备的本息计划，建立健全专门的债务偿还基金，并且应将全部债务纳入到债务偿还基金中，同时应明确规定这类基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，针对公益类项目，因为其投资的收益明显不足偿还本息资金，因此，应在每年的年初制定出预算资金，并从债务偿还基金中提出一定比例弥补这类项目的资金断流问题。

4.2完善和规范地方政府债务融资的相关法律

我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但有些地方政府部门依然以“承诺函”、“保证函”为所属企业的投资作出不同程度的担保。所以地方政府实际上拥有超越法律法规的、无法加以有效监控的权力，只有修订完善《预算法》等法律法规来约束地方政府的融资行为，才能更好地控制风险。经国务院批准，2014年在广东、深圳、北京、上海、青岛、江西、浙江、江苏、山东、宁夏10 个地区试点发行地方政府债券，试点地区发行的地方债券将不再由中央代还，而是自发自还。这就要求进一步提高地方预算的约束力，严格管理地方负债的发行和使用，这将为今后完善和规范地方政府融资的法律提供实践经验。

4.3将地方政府融资纳入预算，建立信息披露制度

提高地方政府融资信息的透明度，将县、市、省各级地方政府融资项目、融资数量、融资资金来源等内容写入各级预算，并建立定期信息披露制度。保证地方政府做到资金来源合理，投资项目是当年地方经济发展的迫切需要的，省级管理市级、市级管理县级。这样地方政府对于本级政府的融资和下级政府的融资，中央政府对各省级政府的融资资料都清晰可查，便于宏观经济管理、调控，降低地方政府的财政风险和银行的金融风险。

4.4加强对地方政府债务融资的管理、监控和考核

首先，应明晰中央与地方财政支出责任的划分，事权与财权相匹配。因为地方政府担负的投资职能过多，投资范围过大，再多的资金都没有办法满足其实现财政职能的需要，因此要上移地方政府部分公共服务事权，适当减少地方政府的融资压力。其次，要加强对地方政府融资的监控，建立风险预警机制。地方政府融资规模要和地方经济增长、风险控制相适应，不能盲目追求经济增长率去提高融资规模，应强化各级人大、政协对政府融资的审批与监督职能，建立具有可操作性的地方政府债务融资风险预警机制。最后，增加地方政府债务考核机制，考核期限尽可能与政府官员任期相一致。

4.5借鉴国际经验，拓宽地方政府债务融资渠道

由于地方政府融资渠道狭窄，融资方式过度依赖银行借款，而银行的借款期限通常较短，地方政府债务融资所需的资金周转期又较长，二者之间经常产生矛盾。因而允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，应作为改革的方向和目标。从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。

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