丰台吹响大气治污集结号

赵方忠

近13年来，北京市人代会第一次行使立法权便剑指《北京市大气污染防治条例（草案）》，这也让空气污染治理成为当前乃至今后一段时期北京经济社会发展中最值得关注的大事件。

这个指导北京未来几年治污减排行动的法律依据出台，源自2013年9月10日国务院发布的《大气污染防治行动计划》。该计划明确要求到2017年，北京的PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米。

北京与中央签订了责任书，承诺2017年实现大气污染得到改善。对于这份“生死状”，王安顺市长在今年“两会”期间回忆称，“如果空气污染治理目标到2017年实现不了，领导说了句既是句玩笑话，也是句分量很重的话，‘提头来见。”

毫无疑问，空气污染已经从民生问题、经济问题、社会问题，逐步上升为政治问题。这也就意味着，以往在地区发展中充当了多年配角的环境保护正在或即将成为地区未来发展的主角。

空气污染治理强调属地责任，2017年北京治理目标的实现与各个区县对责任的细化落实密切相关。然而，受到自身经济实力、人口资源环境差异的制约，以及有可能引发经济减速的顾虑影响，不同的区县究竟能够走得多快，仍是疑问。

空气治理如经济发展一样难以预期，而政府行为却可预期。在区县各异的发展智慧中，丰台区虽没有大张旗鼓的造势，但却以试点编制北京唯一的城市环境总体规划、自加压PM2.5下降目标等“反常”举动，迅速博得各界瞩目。

试点治本之策

2011年12月15日，国务院印发国家环境保护“十二五”规划，要求开展城市环境总体规划编制试点。此后的两年时间内，国家环保部先后分两批确定了全国24个试点城市。2013年9月，国家环保部复函北京市，同意将丰台区递补为第25个试点，丰台也因此成为全国直辖市城区中唯一被纳入环保部城市环境总体规划编制工作试点城区。

在此前经济发展中未占优势的丰台区，终于有了一种奋起直追之势。这一番步伐提速，在外界看来有些意外，但是其实已暗里准备多时，早在2012年的丰台区政府工作报告中，便已经提到了争取国家试点的设想。近年来国家对环境治理的态度愈发坚决，令态度积极的丰台区如获东风。

对于大多数人而言，并不知晓城市环境总体规划为何物，更无从理解试点编制的意义何在。“环境总体规划是城市发展战略规划体系的顶层设计，将为城市总体规划、土地利用总体规划提供基础支撑，从城市发展前端与国民经济发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划相互衔接，同为基础性规划。”丰台区环保局局长隆重坦言，有了这个规划，就能够最大限度地减少区域为了治理而治理的现象发生，将从根本上扭转被动的末端环境治理为主动的源头治理，环境逐步从配合发展的角色转换为引导发展。

改革开放至今的城市发展和土地资源保护，国民经济社会发展五年规划、城市总体规划与土地利用总体规划已得到充分的协调和融合，已经成为我国经济与社会发展中不可缺少的法定规划。

可长期以来，环境规划只是国民经济发展规划的一部分，环境治理大多是一些简单的任务分解，因为缺乏刚性的约束，环境保护长期充当着配合经济发展的角色，两者一旦出现矛盾，通常情况下，环境保护会让步于发展。如今，不论是建设美丽中国的美好愿景，还是实现资源环境协调发展的现实需求，开展环境保护总体规划编制已显得尤为必要和紧迫。

具体到丰台区来看，发展与资源环境的冲突正日益加剧，试点编制环境保护总体规划，恰好符合丰台区经济发展的当前需要。

北京经济社会发展面临的资源环境挑战从外部条件制约着丰台区的加快发展，但与此同时，丰台区内部却有着加快发展的强烈诉求和潜力。

丰台区2012年的常住人口为221万，约占北京市的11%，但经济总量却不足千亿元，仅为北京市的5%，城镇居民人均可支配收入仍低于北京市平均水平，在城六区中处于倒数。

但这个占据着北京城六区22%面积的主城区，借助城南行动计划实施、北京城市功能区的拓展等，正迅速转变成为北京南城最有活力的区域，经济快速发展，人口规模持续增长，机动车保有量大幅增加，城市建设水平保持高位。

“编制丰台区环境总体规划，将环境承载力和承载程度作为基础，厘清丰台区人口、能耗、汽车保有量、排污、绿化等生态底线，确定环境容量，划分生态红线簇，维持丰台区的基本环境质量，才能为区域发展提供空间，更好地服务于重大项目的招商落地。”隆重称，只有对环境发展进行顶层设计，才能多还以往因经济发展造成的环境旧账，少欠新账，或者不欠新账。

更重要的是，在丰台区开展试点还能为北京市开展城环总规编制提供经验。作为首都城市功能拓展区的丰台，是一个多种地势地态的复合体，横跨二环路到六环路范围，总面积305.87平方公里，区域地势西北高、东南低，呈阶梯下降，地貌类型有低山、丘陵、台地、河谷、平原等，由西向东依次分布，境内河流分属永定河水系、北运河水系、大清河水系，拥有北京地区的各种资源、环境、生态特征，辖域内既有城市与农村，也有城乡结合部，既有平原也有山区，是北京发展的缩影。

在丰台试点编制区域环境保护总体规划，不仅可以统筹区域环境保护和生态环境建设，使产业发展规划、总体规划、土地利用规划和环境总体规划相互协调、紧密衔接。而且，作为全国第一个编制城环总规的城区地级市，可以让北京这座国际大都市以城区为单元从根本上实现环境治理的突破，进一步巩固和提升丰台和北京在全国环境保护事业中的形象和地位。

事实上，对于当前的环保部门而言，多数情况下都是决策者手中的“消防员”，要随时应对来自空气、水、土壤等资源的环境挑战，而编制完成指导未来发展的城市环境总体规划，就相当于给决策者从可持续发展的角度增加一个“指挥棒”。

对于丰台区的试点，隆重指出，应融合现有的基础规划指导未来的发展，城市环境总体规划起码要实现定格局、优产业、拓容量、做示范等四个目的。“以丰台现在的年一千多亿的经济总量计算，年均增长10%，几年下来就会触碰到人口资源环境的天花板，从战略层面理解，编制环境总体规划绝非是阻碍发展，而是释放区域的环境容量，更好地促进区域经济发展的可持续。”

“在经济社会要求合理发展之时，环境保护既要学会说不，更要告诉别人如何做才能合理。”隆重说规划编制的最大贡献就是，能够把这些事情说清楚。

创新治标手段

编制城市环境总体规划的治本之策固然重要，但对于北京市2017年的空气污染治理目标而言，眼下的治标之举更为现实。

全市各区县采取的具体措施几无二致，主要是结合PM2.5源自煤炭燃烧、机动车尾气排放、挥发性有机物和各类扬尘的实际情况，采用压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等综合手段开展治理。

丰台区区长冀岩日前指出，丰台区的压煤将主要以燃煤锅炉改造和平房区优质煤替代为主。2013年至2015年，丰台区将投入资金7.6亿元，改造锅炉172台、2142蒸吨，到2015年年底实现辖区内无燃煤锅炉。同时，对河西、南苑等地区还有10.7万户、21万吨左右的使用散煤的棚户区，至2017年，要累计削减燃煤3万吨左右，优质煤替代17.85万吨左右，基本实现平房无散用劣质煤。

针对保有量达64.5万辆的机动车污染问题，冀岩表示将于2015年淘汰全部的黄标车、渣土车等，2017年纯电动环卫车辆比例达到50%，环卫车油耗减少20%。

此外，结合治污减排的任务分解，2016年底，丰台将调整退出建材、化工、铸造等污染企业78家，集中整治6家镇村产业集聚区内的污染企业。今年年底前将关闭拆除辖区内无手续、无资质的搅拌站，压缩混凝土搅拌站数量和规模。

对于扬尘污染的治理，2014年丰台区将对辖区内5000平方米以上建筑施工工地全部安装视频在线自动监控设备并联网；2014年6月前辖区内渣土运输车全部安装定位系统。2015年底前辖区内主干道基本实现每日再生水冲洗。到2017年，实现降尘量下降30%左右的目标。

细化的任务分解，意味着投入的大幅增加，这将改写环境保护长期缺乏项目抓手的历史，但能否确保目标最终实现，环保部门仍然存在诸多挑战。

隆重告诉记者，在当前的体制下，环保部门仅停留于区级层面，在乡镇街道一级缺乏工作落实的“腿”，而往往一些具体的治理任务最终需要乡镇街道一级去督促落实，当前除了对横向的部门按月度任务进行督查之外，如何将工作进一步向乡镇街道以下延伸已是摆在环保部门面前的一大考验。

“丰台区正在尝试开展体制下沉的创新突破，计划将区环保局的工作人员派驻乡镇街道办公，乡镇街道再配备2名工作人员，全权负责环保检查、环评审批、环境执法等工作，以此督促治理，降低行政成本。”隆重说。

必要的经济手段也在环保部门的积极争取之列。隆重向记者举例说，截至2013年底，丰台区还有1389蒸吨燃煤锅炉的改造任务，丰台区依据政策列支了5385万元的专项改造资金，经过争取丰台区已将这笔专项资金交由环保局下发，相当于为环保部门增加了一个有效的经济杠杆，由此也可有效调动相关改造企业的积极性。

“包括空气污染治理在内的环境考核指标虽然是环保部门扛，但现有的法律制度下很多事环保部门根本干不了，比如施工工地的降尘，执法权是城管和建委，环保部门只能对自身工作进行突破，或者最大限度争取一些调控手段，完成治理目标必须全区动起来，发动一场全民战争。”隆重说。

自加压5%的背后

依据2017年PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米的目标，北京市要求丰台区2017年要在2013年的基础上下降30%，可领到任务的丰台区却主动将下降目标调整到35%，外界多对此大呼看不懂。

丰台区不急不行。“丰台区目前正处于大建设、大发展的关键阶段，区域内每年各类施工工地300多个、开复工面积近2000万平方米，加之自有机动车保有量、京港澳京开等3个主要进出京路口和二至六环等多条主干路，以及施工机械、非道路机动车等过路车辆的尾气大量排放，将对PM2.5等污染物浓度削减造成严重影响。再加上丰台区受自然地理条件和周边地区污染物传输的影响，遇有极端不利气象条件，不利于污染物扩散，即使是短时间的空气质量恶化都将严重影响全年的空气质量改善。”隆重坦言，通过近十年的数据监测，丰台区空气中的污染物年平均下降40.7%，其中PM2.5年均下降在25-30%之间，按照丰台区2012年PM2.5平均浓度92.5微克/立方米的实际情况分析，从理论上讲，如果不主动加压5%，市里下达的目标很可能完不成。

自加压，是对既有事实的理性分析，更需要足够的底气。隆重告诉记者，丰台区于2013年5月13日正式启动2013-2017年丰台区清洁空气行动计划的编制工作，对区域的空气污染治理进行了提前谋划，并将环保部门的工作上升到了区委常委会、政府常务会的专题审议层面。

而2014年召开的全区环保大会，环保局同样享受到了超乎寻常的待遇，区委政府领导悉数到场，并直接布置相关任务，开创了自1984年建立区环保局以来的历史。丰台区还成立的大气污染综合治理领导小组，由区长直接担任组长，各副区长任副组长，统筹协调解决全区大气污染综合治理工作中的重大问题和空气重污染日应急工作。

高层重视的直接效果是，空气污染治理不再是过往以口号式说教为主，而是有实实在在的项目做支撑。“除北京市明确的84项重点任务中涉及到丰台区主责的41项任务以外，丰台区增加了优化城市功能和空间布局、研究编制区域环境总体规划等16项自选任务。”隆重说。

而细化到各部门、乡镇街道的任务，则由各责任单位直接与区政府签订责任状，丰台区将完成情况纳入政府绩效考核和领导班子、领导干部绩效评价，严格执行问责制和责任追究制，确保任务落实。

“自2003年有监测数据以来，通过实施相关治理项目，表明丰台区的空气污染程度在逐年下降。”隆重直言，对于自加压5%，丰台区在做出决策之前已经做好了充分准备。