以资源税配套改革推动资源品价格市场化

夏晓华　江翰

中国改革开放三十多年的历程是逐步放开市场管制，并充分发挥价格机制在商品定价权中决定性地位的过程。通过逐步放宽对价格的管制，价格经历了“严格限制（票证供应）——价格双轨制——直接市场定价”的过程。一般生活生产商品领域的市场化程度已经有了显著提升，市场已经起到了决定性的作用，但是，在以石油、天然气等为主体的资源性产品领域，其主要价格形成机制依然是由政府主导，市场尚未发挥足够的作用。因此，如何引入市场机制，打破价格改革的“最后壁垒”就成为了下一步深化改革的重要内容。

一、资源品价格扭曲的现状研判

1政府主导的资源品定价机制成为价格扭曲的最大根源

多年来电力、天然气等资源品一直实行政府指导定价。由于资源价格难以反映资源的稀缺程度，资源价格明显偏低，中国企业习惯于不计代价或少计代价地使用国内本来就不丰裕的资源，从而形成了粗放式的经济增长模式。

2双重失灵加重了中国资源品价格扭曲对经济运行的实质损害

中国资源品价格扭曲的形成机理不能简单归因于短期的经济政策和制度机制。究其根源，既有在长期计划经济条件下资源品价格固定不变的传统历史原因，也存在着政府为取得国际市场竞争力、扩大内需、保持经济增速等多重角度考虑的政策性原因。而资源品价格扭曲通过市场失灵和政府失灵双重机制强化对经济运行的实质损害。具体而言，一是市场失灵加剧了资源品消费的负外部性。在资源类要素领域，市场往往难以发挥合适的资源配置作用，会出现大量的外部性问题，即资源品的价格难以有效的反应其对于资源开采、环境污染等多方面的外部性。二是政府失灵强化了资源品市场价格的扭曲程度。出于对“市场失灵”的调控，政府通过政策手段对资源品市场进行调节，我国资源品市场的“政府失灵”主要有：管理者信息不对称，缺乏政治远见；缺乏足够的政策工具，缺少经济手段；在税收征收方面存在 “税费比例失调”现象，过低的资源税征收和高额的管理费用形成了鲜明的对比。在“市场失灵”与“政府失灵”的双重失灵作用下，资源品市场的价格扭曲不仅没能得到有效的制约与缓解，政府的过度干预反而加剧了资源品市场的价格扭曲。

3资源品价格扭曲成为对经济可持续性发展多重危害的诱因

第一，资源品价格过低，导致资源开采企业缺乏效率提升动力，资源开采呈现破坏式和耗竭式开采特征。国有企业代表国家开采资源，并上缴税收与红利；地方政府代表国家占有资源，通过行政审批的方式，授权企业进行开采。第二，资源品价格过低，导致资源浪费严重，企业难以形成节约意识。资源价格过低，不仅使资源开采效率低下，同时导致企业在使用资源时浪费严重。由于长期资源品价格与需求倒挂，扭曲价格带来了制造业发展对资源的依赖，而非创新驱动的发展模式。第三，资源品价格扭曲，带来了国际收支失衡并造成人民币汇率形成机制的被动。资源品价格扭曲在影响生产成本的同时，也导致了中国出口产品的价格过度低廉，加剧了贸易摩擦。第四，资源品价格扭曲引发了一系列环境问题。资源品价格没能包含环境破坏与环境保护成本，从而导致定价过低，加之资源的过度开采，从而进一步导致了土壤、水源等一系列生态环境的破坏。

二、资源品价格扭曲的历史成因

自1949年建国以来，商品价格一直采用计划定价，而1978年改革开放开始，国家在一般性产品市场上放宽价格限制，由市场参与定价。上世纪80年代开始，政府已经开始着手资源品价格改革。至上世纪80年代末，价格改革的总体思路是“按计划确定资源品价格→计划与市场双轨运行→以市场化为导向”。2009年“资源价格改革”在《政府工作报告》中被列为首要工作。但是，因为改革与利益分配的复杂性，或国家为应对通货膨胀压力、外部经济危机冲击，以及内部民生保障等诸多压力，资源品价格的改革被一再推迟。

三、现有资源品税制加剧了资源品价格扭曲亟待改革

1旧有资源税税收设置加剧资源品的不合理利用以及更深层次的资源品价格扭曲

实际的资源税定额征收过程中，资源税的税费因为统计口径不合理导致了税基的计算非常复杂，再加上作为地税税种，各地的计算方式差异性很大，导致资源税在最初的税基计算环节上就有着较大的问题。低廉的资源品价格使得中国的生产制造业企业倾向于使用高资源消耗的生产模式替换资源充分利用的集約化生产模式。同时，由于政府经济政策的主观性引导，通过政策性工具人为干预资源品价格，引起价格外生性扭曲。易行健、闫振坤：《资源要素价格扭曲的政策性因素分析》，《粤港澳市场与价格》2008年第7期。直接政策干预的结果往往是价格信号的滞后性，并且行政干预的后遗症很大，在信号层面间接导致了高能耗产业模式的建立，而在价格层面则导致了相当程度的市场失灵与政府失灵的并存。

2资源税的逆向传导机制使得现行价格管制体系功能低下

中国的石油、铁矿石、天然气等资源性产品实行的主要是在政府管控下有条件的与世界市场接轨。天然气的出厂价格是由政府直接参与制定的，而铁矿石和石油的价格是由世界市场价格变化、美元汇率变动、地缘政治关系、波罗的海航运指数等共同决定的，因此在价格管制条件下的资源税几乎难以对这些行业产生有效的影响。

3资源税先期改革并未激发企业集约化生产与创新的活力

以提高税负为核心的资源税改革思路是通过提高税负来调节政府与企业之间的利益分配格局。尽管从理论来看，税负改革特别是针对资源税的改革是由从量征税向从价征税的改革思路，会通过加大企业税负，促进企业进行生产改革，以提高生产效率。但是对于试点省份的分析发现，这种税收倒逼改革的动力机制并没有形成。

四、资源品价格扭曲的资源税统筹配套改革机制设想

如果想要对资源品的价格扭曲进行有效的解决，应当采取资源税统筹配套改革的机制，逐步有效的解决经济体制中长期存在的症结，从而起到从根本上调节资源品扭曲价格的目的。

1构建全局优化税费改革体系，统筹多方改革

第一，对资源税进行全局顶层设计，构建统一税政体系。资源品价格扭曲的主要原因是旧有的资源税税制。在逐步推进资源税改革的前提下，配合中央“建立事权和支出责任相适应的制度”的政策安排，建立完善全局性事权与财权相匹配的财政体制。通过完备的全局性顶层设计，在资源税改革的基础上，对资源税进行制度优化，通过合适全面的设计来明确资源税改革在转变经济发展方式中的地位。第二，构建统一的全国资源品市场，引入市场定价机制，理顺市场价格与财税体制之间的相互关系。应当逐步推进打破现行的资源品地方垄断与地方保护主义，建立一个可以全国流通交易的资源品统一市场。可以考虑在现有交易所的基础上建立一个覆盖全国的资源品期货交易平台，引入足够的期现货交易来逐步引入市场定价机制，并且通过期货与现货交易的套期保值手段，帮助资源品消费企业锁定资源品交易价格，并且通过促进市场的期现套利交易从而使得资源品估价更为合理化。

2建立资源税统筹配套的分类改革，在改革的同时确保民生

在全局优化税费改革的基础上，从制度与市场上放宽对资源品的过度管控，为下一步的资源税统筹配套改革创造条件。财税联动体制改革也应当是从资源品“油气煤电水铁”等诸多方面进行逐步的稳定与改革，将试点与改革相结合。

第一，建立煤电联动改革，构建煤电防火墙机制。在三大基础性能源中，中国煤炭资源的自给自足率最高，受国际价格的影响也最小，并且因为煤炭与电力密不可分的关系，从煤电改革着手是最容易推行的两个方面。首先，利用煤炭价格有利变动，逐步化解电煤价格双轨制，在基础性煤炭资源的交易市场上引入竞争机制，让市场在自由煤炭交易中发挥作用。其次，对于煤炭的税费改革，将原来的从量计税逐步改为量价结合的从价计税。最后，对于电力企业，明确供需关系，引入企业间竞争机制，构建价格形成体系。第二，逐步扩大资源税基础，把握改革窗口期。在宏观改革的基础上，确保煤电一体化改革以稳定民生，然后对其他资源品领域逐渐放开市场，引入市场竞争机制，将原来的政府指导定价逐步替换成为竞争定价。将资源品外围服务性行业引入民营资本进行服务外包，从而降低成本。并利用世界经济危机之后，资源品价格低迷的现状，以及经济逐渐企稳回暖的窗口期，稳步推进资源税改革的进程，把握改革机遇，从而逐步做到资源税的合理征收与使用。第三，基于顶层设计，税费改革统筹推进。在顶层设计的基础上，需要统筹规划，将资源税的改革与石油特别收益金、探矿权费、采矿权费等行政事业性收费的改革联动起来。在统筹协调地方政府与中央政府间财权分配关系的同时，兼顾企业负担，建立起公平公正的资源税费统筹管理体系。第四，财政补贴与价格改革并行。在资源品价格改革过程中，市场价格的波动是在所难免的，为了确保居民生活免受大的冲击，应建立对于市场价格波动的应急保障机制。利用财政转移支付，在市場价格出现大规模上涨的时候，建立社会救助、社会保障与市场价格联动机制，将生活困难的低收入群体纳入保障范围，在价格上涨的短期内进行价格补贴与财政转移支付，长期则通过改善社会救济与提升社会保障标准，以缓解物价变化对人民生活的影响。

作者单位：中国人民大学中国经济改革与发展研究院