新型城镇化背景下户籍制度改革的难点与思路分析

宋扬

新型城镇化是2014年全国两会的重点讨论议题，也是中共十八大精神的精髓所在。新型城镇化建设的核心是农村人口转移到城镇，完成由农民到市民的转变。在新型城镇化的背景下，户籍制度改革是核心，也是难点。户籍制度改革的方向是什么，在改革中面临哪些困难和挑战，改革需要哪些政策支持？本文以新型城镇化为背景，分析我国户籍制度改革的难点与改革方向。

一、户籍制度改革的方向是公共服务均等化

户籍改革的最终目的是保证在同一个区域生活的人们获得均等化的公共服务与社会待遇，而不受户籍属性的限制，这既是推进新型城镇化的需要，也是实现社会公平的基本要求。当前，不同户籍属性的人们在同一生活区域内所享受的公共服务不均等问题主要体现在经济发达的东部地区和大中城市。自2001年公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》以来，小城镇的户籍大幅放开。在一些小城镇，只要公民在本地有稳定收入的工作或住房，或者具备一定的职业技能，就可以将户口迁入当地。但是，选择迁居中小城市的人数还是不多，这主要是因为中小城市在提供就业机会、公共服务和社会福利等方面相对薄弱。

在经济发达地区的大中城市，大量的外来人口无法享受到和本地居民相同的公共服务，包括住房补助、子女教育、社会保障等。以子女教育为例，外来人口子女在迁移地接受教育仍然困难重重。Wang and Holland对上海的调查研究发现近40%的外来人口子女无法接受义务教育，因为上海市公办学校的入学条件非常严格。外来人口必须提供在本地正式工作的有效证明（劳动合同）或社会保险缴费记录，其子女才可以在上海市的公办学校就读。①但是，很多外来人口并没有稳定的正式工作，也没有交纳社会保险，他们的子女就只能在打工子弟学校接受教育，这些学校的学习条件简陋，老师水平低，上课也不稳定，教学水平整体较差。除此以外，外来人口的子女在高中入学的问题上面临更加苛刻的条件。即使对于少数能够在当地就读高中的外来人口子女来说，绝大多数也不能在当地参加高考。

二、户籍制度改革的难点分析

进入21世纪以来，越来越多的学者认识到城市中外来人口无法享受迁移地的公共服务，是对社会公平的严重损害，是制约我国城镇化进程的主要因素，然而户籍制度改革的步伐却雷声大、雨点小。迄今为止，农民工和外来人口的主要迁移地仍然设立严格的入户门槛，对外来人口的公共服务歧视并没有改变。究竟是什么原因制约着户籍制度改革？本文认为主要有以下三点原因。

首先，户籍管理上严重分权，权利主要集中在地方政府，而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来，中国户籍管理的职能从国家划归地方，②地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。例如，北京市政府有权决定当地的落户条件，以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来，地方政府会从当地的切身利益出发，给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍，因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。Song， Y.， “What Should Economists Know about the Current Chinese Hukou System？” China Economic Review， vol.29， 2014.而向农民工提供公共服务，或者允许大量农民工落户当地，并不符合地方政府的自身利益。换言之，尽管社会各界对户籍改革的愿望很强烈，但是真正有权利改革的地方政府并没有改革的动力和激励。

其次，巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战，抑制了户籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的财政投入。2011年國务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行了实地调研，对农民工融入城市的具体成本作过测算，包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口） 市民化所需的公共支出成本总共约8万元。李芙蓉、麻晓刚：《新型城镇化背景下农民工市民化的制度性障碍因素研究》，《改革与战略》2013 年第9期。

最后，大城市环境承载能力相对饱和，放开户籍可能会引发更严重的“大城市病”。如果放开大城市户籍，很可能导致外来人口大量涌入，必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这使得大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑，在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。

三、户籍制度改革的政策建议

基于上文对户籍制度改革的难点分析，笔者认为在中期内户籍制度仍然会继续存在，大中城市的户籍不可能全部放开。在这种背景下，本文提出以下几点户籍制度改革的基本思路和政策建议。

第一，户籍制度改革需要中央政府的顶层设计，给予地方政府更多的政策激励。地方政府考虑的主要是当地的经济发展和本地人口的就业问题，往往会忽视外来人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要从全局着眼，对外来人口在大中城市的落户提出明确要求，可以把城市对外来人口提供的公共服务水平纳入当地政府官员的政绩考核指标，指导并激励地方政府逐步放松户籍管制，对长期居住在当地的外地户籍人员给予落户。

第二，逐步建立政府、企业和个人三方市民化成本共担机制，减轻政府公共服务支出财政压力。一方面，要充分发挥企业和农民工本人的支付能力，支付相应的市民化成本。可以通过建立土地流转市场为农民工进城积累启动资本，使农民工个人也有能力承担一部分市民化的私人成本，包括城镇定居家庭生活消费支出、子女和自身的教育培训等费用。另一方面，还需要各级政府统筹协调财政开支，建立健全户籍制度改革的成本分担机制，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。李振京、张林山：《我国户籍制度改革的主要问题与总体思路》，《宏观经济管理》2014年第3期。

第三，通过区域和产业政策的协调让中小城市分担大城市户籍改革的压力。例如，京津冀协同发展以打造环渤海经济新引擎就是减轻北京市户籍改革压力的一项探索。由于我国区域发展的极度不平衡，农民愈想落户的城市，愈难落户；农民愈不想落户的城市，愈容易落户。如东部大中城市不仅就业机会多，而且公共福利质量高，深受农民的喜爱。许经勇：《推进户籍制度改革面临的深层次问题》，《吉首大学学报 （社会科学版）》2013年第6期。与之相反，中西部地区就业机会少，工资相对低。因此，若要实现中西部小城市分担大城市户籍改革的压力，就要致力于缩小不同区域、不同规模城市经济社会发展水平的失衡，在中西部为劳动者提供更多的就业机会。

第四，逐步放松大中城市的落户条件与逐步增加向外来人口提供公共服务应该同时进行，两手抓，两手都要硬。诚然，考虑到人口规模、资源紧缺、交通拥堵、环境污染等问题，短时间内放开大中城市的落户并不现实。2013年6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，我国提出各类城市具体的城镇化路径。即：将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。尽管大城市放开落户目前并不现实，但是这并不妨碍逐步实现公共服务的均等化。例如，很多大城市现在实行了积分入户制，达到某个积分值即可申请入户。笔者认为，可以探索把积分和在目的地城市享受的公共服务联系起来，如达到某个积分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立学校的教育等等。这样一来，尽管很多外地户籍人员无法拿到当地户口，但是可以享受更多的公共服务，这才是户籍改革的核心和重点。

四、结论

户籍制度是阻碍我国当前劳动力要素市场化的主要因素，是制约新型城镇化建设的主要障碍。本文认为，户籍制度改革的核心是公共服务的逐步均等化，使无论何种户籍属性的居民在同一地区内享受到同等的公共服务与各种社会福利。此外，户籍制度改革是一个长期的系统工程，还需要很多与户籍制度改革相配套的政策措施，如区域政策、产业政策、财政政策等等。只有这些政策共同作用，协调实施，才能真正推进“人的城镇化”，进而促进我国经济健康持续发展。

作者单位：中国人民大学经济学院；中国人民大学企业与组织研究中心