云南新型小城镇建设研究

向萍

引言：党的十八大提出了要走中国特色新型城镇化建设的道路，新型城镇化建设成为了当今社会各界高度关注的焦点。小城镇的高效高质建设亦是云南实现全面小康、以及实现现代化的重大主题，但建国以来，云南小城镇建设推进比较滞后，制约着云南经济的快速发展。本文基于此点，着重讨论了云南省小城镇发展的现状以及存在的问题，本着解决这一系列问题的原则，尝试性地为云南新型小城镇建设提出了相关的政策建议。

一、云南小城镇发展的现状

小城镇常常被形容为一种城乡过渡体，介于城乡之间。袁中金认为，“城市和乡村是性质不同的两种社会，经济与景观实体，两者在空间上具有比较明确的管理界线，而小城镇恰恰介于二者之间。”

截至2010年底，云南省共有1287个小城镇。具体地，1998—2010年，云南省的建制镇由397个增多到595个，乡集镇却由1171个减少为692个；全省小城镇的建成区面积达九百多平方公里。

在云南省“十二五”期间，云南省的城镇化增速明显，城镇人口迅速增加，城镇化率也得到了大幅提高。

2001—2010年，全省的常住人口城镇化率，提高了113.4个百分点。全省户籍人口城镇化率从2001年的162.3%上升到2010年的165.6%，提高了33个百分点。

其次，云南省的城镇群初步成形，其主体形态作用得到展露，形成了六大城市（镇）群。具体地，全省的核心城市群为滇中城市群，滇中城市群为全省的城镇化进程起到了领头羊的作用。作为全省城镇化率最高的区域，该城市群群内的城镇规模相对较大，经济发展水平比较高。此外，滇西、滇东南、滇东北、滇西南、滇西北五个城镇群则处于培育和初步发展的阶段。

二、云南小城镇建设存在的问题

由上分析，我们可知云南省城镇化进程得到了不断加快，但在地理与自然环境、历史文化与经济发展等因素的综合影响下，使得云南省的城镇化基础较中东部较差。具体地，云南城镇化建设中存在的主要问题主要为以下六个方面：

（一）小城镇的城镇化建设落后，整体水平低于全国平均水平

截至2013年，云南省常住人口城镇化率为404.8%，而全国平均水平为537.3%，整整低了全国水平132.5个百分点，户籍城镇化率为272.4%，全国平均水平为357%，低于全国水平85个百分点。城镇化质量并未提高，城镇化质量问题应列为目前云南省镇化发展必须解决的首要问题。

（二）人口城镇化明显低于土地城镇化

2001—2012年，云南省城镇建成区的面积增长了134个百分比，而城镇人口增长了68个百分比，人口城镇化速度大大落后于土地城镇化。此外，建设用地呈现出粗放低效的现象，城镇的“摊大饼”扩张现象四处显露。许多地方的融资方式存在严重问题，通过过度依赖土地出让收入，土地抵押进行融资，从而推进城镇建设，最终加剧了土地粗放利用，导致大量耕地资源大大浪费。即使城镇建成区得到快速增长，但集聚的人口却很滞后。

（三）城镇的规划建设及管理水平有限，仍有待提高

重经济轻环境，重城建轻管理等问题普遍存在于城镇建设中。主要表现为，日趋突出的交通拥堵问题，处理能力不足的城镇污水和垃圾问题，日益加剧的环境污染问题，运行效率不高的城市管理问题，城乡结合部的外来人口聚集区环境差，供给能力不足的公共服务问题等等。

此外，关于城镇特色建设的引导不够到位，未能完全体现云南省多民族、生态环境良好的沿边特色。

（四）配套体制机制不够完善

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化了已经形成的城乡利益失衡格局，对农业转移人口市民化、城乡一体化形成制约，阻碍了城镇化的健康发展。

（五）城镇产业发展的支撑能力不足

产业支撑能力弱的问题普遍存在于云南省小城镇建设中，二、三产业发展滞后，没有起到增加财税收入的作用，也没有促进城镇就业率提高。企业规模小，园区建设慢，布局散，产城互动弱，产业集聚效应并未得到充分发挥。

（六）农业转移人口与城镇居民社会福利享受程度不一致

截至2013年底，云南省户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低了132.4个百分点。农民工及其随迁家属、城中村居民、失地农民等尚未享受城镇居民享有的基本公共服务，譬如：教育，医疗卫生，就业，保障性住房养老等诸多方面。

三、云南小城镇发展建设的解决对策

（一）创新城镇发展模式

云南小城镇要发展，可以转变建设的用地方式，充分发挥本省地理自然环境特征，创新城镇发展形态；利用低丘及缓坡土地，保护耕地引导城镇上山；促进重点城镇功能的升级，同时注重区域协调与区域协同发展；优化城镇空间的布局，保护生态拓展城镇空间，加强试点新市镇的建设，从而探索云南城镇发展的特色新模式。

（二）促进重点城镇功能升级

针对云南省重点城镇，可以实行优先发展重点城镇，完善重点城镇功能。首先，可以推进县改市，加大县级城市公共服务功能；其次，可以推进镇（乡）改街，村改居，即村委会改为居委会、社区委员会，实现城乡统筹发展；最后，促进重点城镇的功能升级，可以通过试点，进行新市镇建设。

（三）推进健全农业转移人口基本公共服务保障体系

首先，必须维护保障转移人口的各项权利，保障其宅基地使用权、林地承包权、林木所有权、农房所有权、继续保留农村土地的承包经营权、原户籍地计划生育政策、原农村集体经济组织资产收益分配权等权益；其次，必须保障其与城市居民享有同样的权利，譬如：养老、教育、城镇住房、就业、医疗等权利；加快城乡就业、教育、社保、医保、住房等一系列保障体系的建设。

（四）建立多元化的投融资体制

首先，必须加大公共则政投入力度。政府应加大对整合乡镇基础设施建设的投入资金，可以建立小城镇建设所需要的专项资金；其次，可以通过市场机制来吸引社会资金对小城镇建设的投入；最后，应加大金融信贷支持力度，各级政府可以通过与各大银行金融机构的合作，从而促成各种在滇金融机构加大对小城镇的贷款规模。

（五）积极培育特色鲜明的主导产业

通过主导产业累计和循环的更替过程，依据城镇要发展，必须依托区域分工的理论；各区域的发展过程中，应按比较利益原则，充分发挥区域优势，进行区域专业化生产。由于云南的自然、人文资源有鲜明的特色，可以从这一特色大力发展相关的主导产业，如人文旅游小城镇以及自然观光旅游小城镇的建设发展，最终建设为“一镇一业”的特色小镇，从而提高云南新型小城镇建设的质量，推动云南经济的发展，带动各层的就业，真正有效地统筹城乡发展，缩短城乡差距，朝着和谐健康的社会秩序与经济不断发展。

参考文献

[1]付丽欣.关于小城镇发展的几点思考[J].商业经济，2009，（17）：5-6.

[2]羅应光. 云南特色城镇化发展研究[J].马克思主义研究所，2012.

[3]费孝通.《费孝通文集》M.昆明：群言出版社，1999.

[4]张秋云. 云南小城镇建设与发展研究[J].昆明理工大学，2011.

（作者单位：云南民族大学经济学院）