我国农村土地制度改革的发展历程及对策

王嘉琪

[摘 要]“三农”问题自2003年被中共中央正式写入工作报告以来就成为了我国改革的焦点问题。“三农”问题之所以这样受社会的关注，与农村土地制度在农村的发展过程中所起的巨大作用是分不开的。土地制度在推动我国经济不断发展的过程中也出现了一些弊端，由此，加快我国农村土地制度的改革和创新是非常有必要的。本文中笔者将对农村土地制度改革的历程进行分析，了解我国农村土地制度的现状，找出我国农村土地制度的问题所在并提出相关的对策来帮助“三农问题”的解决，以更好更快地促进我国综合发展。

[关键词]三农；农村；土地制度改革

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0178-03

随着经济的不断发展，三农问题成为了我们关注的焦点，解决三农问题成为我国进一步发展的关键之一，而土地问题又是解决农村问题的一个关键，那么，笔者将对我国农村土地制度进行分析，找出更好地解决农村土地制度问题的对策，使我国走上顺利的发展道路。

1 土地制度的界定

土地制度有广义和狭义的概念之分。狭义的土地制度只是指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。广义的土地制度则是指一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，包括狭义的土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度外，还包括土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度和土地税收制度等。

随着我国社会经济制度的不断变化和发展，我们对土地制度的理解更倾向于广义的概念，我们不仅重视土地的所有制度、使用制度和国家管理制度，更关注于对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度，诸如土地利用制度、土地流转制度、土地保护制度和征用制度等。

而农村土地制度则具体包含农村土地产权制度、农村土地经营制度、农村土地流转与配置制度、农村土地管理制度、农村土地组织制度、农村土地收益制度和农村土地利益及动力制度等。

2 我国农村土地制度的发展历程及现状

这是新中国成立以来第一次对农村土地制度进行改革，1949年9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，纲领中明确规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已经得到的土地的所有权，凡未实行的，必须发动人民群众建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”且土地改革成果于1950年得到了巩固，被写进了法律中，即《中华人民共和国土地改革法》颁布实施。土地改革法的出台提高了农民的生产积极性，1952年与1949年相比，粮食总产量从11318万吨增长到16392万吨，同比增长了13.14%，可见效果显著。

1954—1956年，社会主义改造收回了土地所有权，由此确立了社会主义性质的土地制度，由农民土地所有制转变为集体所有制。起初是互助组，然后是初级合作社，最后是高级合作社。互助组是劳动协作组织，是农户间通过搭伙等形式进行互助性生产，但生产资料仍是私人所有，初级合作社则是半社会主义性质的组织，集体劳动，评工记分，到了高级合作社后，土地基本上成为了社会主义性质，生产资料由合作社所有，并进行按劳分配。这一过程见证了土地从私有制转变成了公有制。

1957—1978年，由于当时农业供给相对有限，再加上种种历史原因，所以又一次进行土地改革，土地制度由集体所有制转变为三级集体所有制，也就是说，土地由三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。但由此也引发了一系列问题，因为农民是人民公社的一员，同样也是生产大队的一员，还是农村生产小队的一员，这样一来，农民的身份变得复杂，也给利益分配增加了负担。

1978—2008年，邓小平提出家庭联产承包责任制，实现了土地所有权和使用权的分离。农户缴够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。对土地有了很大的自主权。据统计，到1983年年底，大约98%的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右。

2008年以后，我国的“新土改”允许土地流转。2008年10月12号中共十七届三中全会提出完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，加强土地承包经营权流转、管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。2013年十八届三中全会也启动新一轮土改，土地改革信号积极。

综上可以看出，我国在不断地推出更适合我国国情，更符合我国经济发展的土地制度，但仍然存在着一些问题。

（1）土地产权界定不明确，而产权界定的不明确主要表现在产权主体的不明确，首先，我国的现行法律中规定，农村土地的所有权归集体所有，但各级管理处置权则由国家拥有，集体所有权是有名无实，因而，土地产权界定也出现问题。其次，我国现行的农村集体土地所有权的主体主要有三个，分别是乡镇农民集体、村农民集体和村内各集体经济组织或村民小组。目前看来，真正对土地行使占有、使用、处分和收益等权利的是农户，但农户却不是农村土地的所有者，而土地所有者又是资源配置的主体，同时也是赋予农户土地承包经营权的主体，土地作为一种资源，必然需要进行合理配置，才能保证可持续发展，而农户也需要被分配给土地才能承包经营。因而，产权主体的不明确导致了产权界定的不明确，从而影响了土地承包经营权和土地资源分配的效益。

（2）农村土地多被分割成条块状，每个农户的土地不是集中的，在各地段均有分布，即土地资源零碎化，这不利于土地的规模化和集约化经营。从我国实行家庭联产承包责任制开始，政府就按照土地的面积、家庭人口数、土地的好坏和距离远近等因素将土地进行了分割，再加上我国本身的特点就是人多地少，这样一来，土地分散状况更加严重。此外，由于土地是家庭承包经营，土地的支配交由农民自己，农户为了自己的生计，会再次将自己的土地进行分割，种植多种品种的粮食，因而从现行制度执行之初这种现象就已经很严重了，更何况还存在土地流转范围和期限受限等问题，农村土地产业化和规模化经营就难以实现了。土地分散，人力和机械操作等都需要进行土地之间的转移，所以说土地的分割造成了农户生产成本较高。这导致了我国农业的粗放经营和低效率经营。

（3）市场主体作用没有发挥出来。市场经济条件下，土地的交易应当由市场来配置分配，土地的价格应该由市场供求来确定，需求高的地价应该高点，需求低的地价应该低点，而在我国现行的土地制度中，政府干预的比较多，此外，在法律上，农村集体所有土地仍沿用计划经济的管理模式，集体土地流入市场受到严格限制，所有农村土地进入土地市场必须首先由国家进行强制性征收，然后通过其他方式将其再配置给实际使用者，相比之下，城市国有土地随着土地使用权有偿、有期出让制度的逐步完善和施行，初步实现了运用市场机制配置土地资源。市场机制并未在农村中发挥它应有的作用。

（4）我国的农村土地制度在土地的利用和配置上不够完善，没有对农村土地进行整合，闲置的土地较多，且对土地的利用不够合理，农村土地不光是耕地，还包括住房等建设用地，农村光靠耕地来发展经济是远远不够的，应该适当地进行公共基础等的建设，将农业用地分散到非农业用地上些，让耕地不再有过多的社会负担，但承包地是农民的基本生活保障，大量农用地被工业和城市扩张不合理占用，城市建设和工业发展用地以牺牲大量耕地为代价，补偿给农民的钱也偏少，可能导致农民生活得不到保障。

（5）土地流转困难。尽管我国已经对土地流转做出了积极的响应，但一些制度上的缺陷成为了土地流转的桎梏。在现行的土地制度下，土地使用权的转让要通过土地所有权代表者集体同意或者统一调整，这样为乡村干预土地流转找到了借口，从而限制了土地的流转，再加上产权关系不明确及周期性的土地调整，土地转让的程序等又不规范，土地流转期比较短且不稳定，大多数转让都可以随时终止，这使土地流转没有稳定的预期。

（6）制度和法律的瓶颈。我国的土地制度还不够完善，存在很多的缺陷，如管理制度不够完善，特别是针对农村土地，造成农村土地被不合理利用和占有，监督制度不够完善，对农村土地监督力度不够……法律上则体现为针对农村土地没有明确的法律对土地的产权问题、使用问题等进行规定，使得农村土地诸多问题出现而没有办法有效地解决。

（7）农村相对城市而言是落后的，很多传统思想和行为仍然保留下来，比如，当前经济发展中仍存在小农经营的耕作方式，这极大地阻碍了农业生产率的提高，于是，在传统的耕作技术下的较低的农业生产率与现代耕作技术下的高农业生产率之间形成了差距，尽管较为先进的土地制度已经存在，但未能真正地运用到现实的农业生产中，因而出现了一些问题。

3 完善农村土地制度，更好地解决“三农”问题

完善农村土地制度势在必行，这样才能更好地解决我国的“三农问题”，促进我国农村的发展，缩小城市与农村的差距，统筹城乡发展。

3.1 发挥市场的主体作用

在市场经济的条件下，发挥好市场在农业发展中的作用，根据供求影响土地的价格，让市场发挥资源配置的作用，实现农村土地的优化配置，将发挥市场作用作为我国农村土地制度的一部分。1992年，党的十四大宣布我国要建立社会主义市场经济体制，因此，在农业生产中，我们要实现市场化，如果不能实现资源的市场化配置，市场经济在农村的建立就成了一句空话，毫无意义。

3.2 进行制度创新

进一步加强土地流转，允许土地承包经营权的流转。目前，进城打工的人骤增，土地或闲置或由劳动能力较差的人来耕种，这样就导致了土地的不合理和低效使用，进行土地流转，可以将土地分给更需要的人来使用，提高土地使用率，承包出去土地的农民还可以获得一定收入；另外，土地流转可以将分散于每个家庭的土地通过市场交易转让到经营者手中，这样不善于经营的人可转向其他产业工作，进行其他方面的经营，加快了剩余劳动力的转移，这样可使农村的人力、物资资源得到合理配置，提高农业发展效率，同时，土地流转让农户们可以使自己的土地更集中，这样有利于规模经营，为机械化生产提供了便利，而且大大节省了农户的生产成本。我国应实现土地承包权和使用权的进一步分离，建立农村土地流转市场。

3.3 完善有关土地的法律制度

我国农村土地制度应该更明确地规定土地产权的主体，明确土地所有权的享有者，要经过严苛的法律程序来确定土地的所有权，这样才能最有效最明确地解决产权等问题，要健全和完善农村土地产权制度、土地流转制度，土地管理法等方面的法律，避免不必要的纠纷。

3.4 保护环境

我国的农村土地制度要注重保护环境，控制并保证一定的耕地面积，不得随意允许占领耕地进行非农业生产，同时，要注意荒地、沙地的合理利用。同时保证农业用地和非农业用地的比重的合理性，不得以破坏环境为代价来追求农业经济的增长，比如，不得滥用农药，不得随意开垦土地，不得随意允许工厂占领土地，污染土壤，要响应国家资源节约型和环境友好型社会的号召。

3.5 加强政府监督

制度建立后还需要进行监督，保证制度地良好执行，同时，也要监督法律的执行，这样农村土地制度才能有效地发挥作用。特别是当前我国流转制度不够完善，法律没有相关规定，农村经常出现承包出去的土地未经允许被二次承包，或是承包土地期限未到就被强制收回等，这就需要政府进行监督，监督制度的合法与合理执行。

综上，是笔者对我国农村土地制度的一些看法和建议，希望在我国农村土地制度的不断健全和完善中，我国的土地问题得到进一步解决，土地问题作为农村的一个大问题得以解决会更好地促进我国“三农”问题的进一步解决，我国经济的进一步发展也将是水到渠成的事了。

参考文献：

[1]曹明贵，盛正国.新农村的制度建设[M].北京：经济科学出版社，2007.

[2]周京奎.城市土地经济学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[3]吕萍.《土地经济学》学习指导书[M].北京：人民大学出版社，2009.