辽宁在城镇化过程中农民土地权益保障问题

吴晓明等

[摘 要]随着辽宁城镇化建设的不断发展，合理保障在城镇化建设中出现的农民土地权益保障问题迫在眉捷。如何处理解决农民进入城镇之后宅基地及耕地等后续问题，已经引起社会各界的广泛关注。本文采用比较分析和解释分析的方法，对辽宁城镇化建设中常见的几种针对农民土地权益保障的问题进行深入剖析，并对城镇化过程中出现的各种弊端及存在的问题提出了自己的观点与建议。

[关键词]辽宁城镇化；土地权益；耕地；宅基地

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0165-02

城镇化是指由农业为主的乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，包括人口与社会分工的转变、产业结构的转变、土地及区域空间的变化。城镇化是现代化的必经之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。

辽宁省是我国重要的老工业基地，辽宁的城镇化和工业化的发展应该是齐头并进、相辅相成的。据最新数据统计，2013年辽宁省城镇化率已经达到66.5%，同比2012年度增长了0.8个百分比。在实施东北老工业基地振兴策略以来，全省的城镇化率已经由2003年的56%提高到2013年的66.5%，平均提高1.05个百分点。早在第十一个五年计划中，国家发展和改革委员会已明确指出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”并且提入了议程。而在第十二个五年规划中又再次提出建议：“以大城市为基础，中小城市为重点，形成以辐射作用为主的大型城市群，再逐步促进大中小城市和小城镇协调发展”。辽宁沿海经济带的行业规划也会促进城镇化进入快速发展期。由于传统的城镇化发展战略使城乡差距不断增大，城乡两极分化相对明显导致城乡矛盾日益尖锐，也导致资源配置未能得到合理安排。因此，为了实现城乡一体化的目标、致力于集约发展、内涵拓展和功能提升的新型城镇化道路，不应以牺牲农民的利益来实现。而是应该建立在保障农民权益的基础上来进行。

五中全会已明确提出应该在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。这也是“十二五”时期的一项重要任务，也为新时期的农业发展指明了正确方向。农业是人类生存的最基本保证，确保粮食等主要农产品生产的稳定发展，必须稳定我国耕地面积，提高农产品产量。目前，耕地为农民提供近一半的收入来源。因此，如何在城镇化发展的道路上更好地保障农民土地权益成为新时期的一项重大任务。

在辽宁城镇化进程中，农民土地权益保障问题的重点是要加强构建以工业促进农业、以城镇带动乡村的有效机制。大力推进农业的现代化、产业化和集约化。说到底就是要把农业以转型的方式来发展，多元化，多种经济模式同时转向农村的建设。在完善新时期支持和保护农业的政策体系基础上，建立严格的耕地保护制度，从而达到稳定粮食生产的耕地面积要求。加强基本农田基础设施建设，提高粮食抗灾能力。完善粮食补贴和价格支持政策，确保农民的粮食基本收入，调动农民种粮的积极性。辽宁城镇化进程中正面临传统农业向现代农业转变的关键机遇期，城镇化过程中农民土地权益保障问题将继续成为中央财政投入重点。反哺力度还将加大，农民得到的实惠还将增加。不断深化惠农、强农政策，逐步建立投入稳定增长机制。另外，要积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资源投向农村。深化农村金融改革，建立一个新的普惠性农村金融体系，引导更多信贷资金投入农业，为农业增产、农民富裕、农村繁荣注入新的活力。

目前，我省农村尚有剩余劳动力，他们受教育程度较低，就业难。农业的劳动力、物质成本不断增高，相对效益偏低等矛盾突出。以提高农产品价格，增加补贴无法抵消成本上升问题。这也给农村家庭的经营收入增长带来了难题。农民增收的渠道不多，财产性收入有限，转移性收入占的比重也很低。解决以上问题，重点应将农民收入普遍快速增加，需要建立更加合理的社会分配制度。在国民收入分配调控方面，更多向农村倾斜。提高农业劳动的收入份额，不断挖掘农业增收潜力，实现农民工资性收入快速增长。调整国民收入再分配，增加食物的转移对农民和其他弱势群体的收入。通过城乡一体化的市场建设，扩大农民财产性收入来源。只有这样，城乡收入差距不断扩大的趋势才能得到遏制。促进农民持续增收，从根本上还是要靠促进农民的转移就业，一是合理稳定提高农民工的工资水平；二是提高农民的就业技能，并建立有利于促进就业的职业教育和培训体系；三是促进劳动密集型产业向大连等沿海地区转移为农民提供更多的就业机会。在辽宁城镇化过程中，为了城市建设发展需要，一部分农民的土地会被征收，那么农民后续的生活保障问题在城镇化过程中也是不可避免的。“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”。农民的人口数量及地位在我国显而易见，处理好农民入城后的后续问题成了重中之重。首先，要解决的就是被农民视为“命根”的土地问题及吃饭问题。粮食不能完全依赖于进口，所以基本农田和耕地必须得到合理保障，明确“耕地红线”。其次，农村人口比重过大。因此更应该合理利用和控制宅基地面积的规划，建立以城市为中心的集中式高层或多层住宅，以优惠的政策调动农民的搬迁积极性，让实惠以物质形式体现出来。让农民能“看得到、摸得到”充分享受和利用现有政策。例如，以农民现在宅基地的土地使用权面积来换取农民的城市住房。综合考虑农民每户的人口数量，使住宅面积与差价补偿合理的平均分配。改革城乡二元结构现存在的社会福利制度，利用良好的机制和政策，鼓励农民在城镇定居。另外充分考虑并解决农民的户籍问题，建立建全户籍制度，使自愿成为城市户口的农民真正成为“城里人”。最后，要加大对农民的再就业培训，让农民参与除耕地以外的社会劳动，使农民在城市里的生活得到充分适应和改善。不能让农民放弃自己的耕地和住宅用地作为推进城镇化建设的先决条件。推进城镇化建设绝不能让过多的农民失去自己的耕地获得城市户口后而沦为贫民。确保农民更加充分发挥自己的土地权利，立法保障农民耕地权益不受侵犯，这是城镇化建设中的关键环节，也是城镇化过程中如何调动农民积极性的重要条件。

在辽宁城镇化过程中，土地改革是为了保障农民的土地权益合理政策。十八届三中全会文件中提出“建立城乡统一的建设用地市场”。2014年一号文件指出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。有关推进土地改革的尝试性政策，主要从以下几个方面来体现。

1 土地确权、农地确权和宅基地确权

就地方政府来说，无论土地使用权的交易规模大小，资金来源总是紧缺的。确权需要合理土地测量和土地划分，然而无论是土地测量还是土地划分，都需要用大量的人力和资金。所以，一号文件指出“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”但是如何给予农民合理补助和补助方式并没有明确的规定。因此在两会之后相关政策应逐步明确，使确权的进度得到加快。伴随着确权政策的加快实施，农民土地集中化使用效率将会得到更大的提高，从而农民得到更多的土地收益。使农民积极参与对土地的承包经营权抵押、担保权能、土地的承包占有、使用、收益及流转。

2 建产集约型现代化农业

进一步更好地发展多元化经营模式，并大力发展集约型新农业建设。相应的农产品行业主要体现为机械化农业、循环式农业经济和高效的绿色化肥等。并且将农地入市以此来增加农民的资产利润，用几年时间完成农民承包土地自主经营权的确权登记和颁证工作，合理并完善解决农民土地承包面积不准的问题。大力加快征地政策改革的进程，从而实现提高农民在土地改革收益分配比例，确保农民在被征地后的生活水平得到显著提高、未来生计得到有效保障等。农民土地的入市及土地的抵押贷款等，更有助于农民灵活的利用自己土地。

3 如何惠农

首先，降低农产品流通成本并提高流通效率。减少农产品生产的流通环节以及运营成本和农民用水、用电成本。对农产品市场收费进行规范和降低，加强农产品行业监管，增加农产品价格检查监督机制，行业流通用地得到必要保障，健全行业流通费用统计机制。建立惠农的税制度，主要体现在农村合作社的税收政策上。给予合作社成员销售的农产品免收征增税，免征印花税。

4 城市的环境建设

环境建设的重点应该转向绿色环保型，要把青山绿水还给农民，使农民在城市中看到青山绿水。农民生活环境水平不断提升，以便更快更好地适应城镇生活。

5 解决农民的后顾之忧

2014年养老新政指出，建立统一城乡养老保险制度2014年2月7日召开的国务常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。大力推行全国统一的社会保障卡，改进管理服务，做到方便利民，解除在城镇化进程中农民的后顾之忧。

辽宁省在城镇化过程中解决农民土地权益保障问题，是老工业基地及沿海经济带建设的重要环节之一，是实现向城镇化和工业化转化发展的重要基础。保障农民土地权益是关系国计民生的大事。需要不断地研究探索，完善建立保障制度和机制，实现全新的城镇化建设，实现公平与效益兼顾，平稳迈向更高的城镇化建设。

参考文献：

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