城乡居民养老保险制度整合中的新型农村养老保险

熊宇虹等

[摘 要]本文以城乡居民养老保险制度整合的视角，介绍新型农村养老保险制度的内部构成要素，并分析各要素之间的配合程度，即制度内部兼容性问题。这一问题的探讨，对城乡居民养老保险制度的发展，有着建设性的理论意义。

[关键词]城乡居民养老；农村养老保险；制度兼容性问题

[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0156-03

1 问题的缘起

1.1 新型农村养老保险制度兼容性的含义

新型农村养老保险的制度兼容性，指新型农村养老保险制度内部诸要素之间以及新型农村养老保险制度与其他养老保险制度之间的配合程度。新型农村养老保险制度与其他养老保险制度之间的配合程度称之为该制度的外部兼容性，新型农村养老保险制度内部诸要素之间的配合程度，称为该制度的内部兼容性。

1.2 新型农村养老保险制度兼容性问题的历史源流

新型农村养老保险制度的建立以2009年9月1日国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为标志。该指导意见要求首先在全国覆盖面10%的地区进行试点，并最终在2020年实现全国范围内的全覆盖。2012年，新型农村养老保险制度已实现了全覆盖，提前8年完成了该指导意见提出的任务目标。

在此基础上，2011年6月7日国务院颁布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城镇居民养老保险制度面向全国推广，并已于2012年实现了全覆盖。

2014年2月21日，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见以下简称《意见》。》，2月24日，人力资源与社会保障部、财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》以下简称《办法》。，这两个重要文件的印发，标志着中国城乡居民养老保险制度走上了统一制度框架之路。

1.3 新型农村养老保险制度兼容性问题的复杂性

国务院提出统一城乡居民养老保险制度的总体任务之后，我们必须清醒地认识到，由于城乡两个居民养老保险制度的建立时间都不长，无论是两个制度的内部兼容性问题还是外部兼容性问题外部兼容性问题将另文专述。都尚未彻底解决。从完善中国社会保障制度总体框架的角度看，两个制度的合并是非常必要的，但如果解决不好制度兼容性问题，势必会严重影响合并后制度的总体效能。

在两个制度合并之后，探讨新型农村养老保险制度兼容性问题似乎应直接升格为探讨统一的城乡居民养老保险制度的兼容性问题。但统一的城乡居民养老保险制度目前尚在整合过程中，预计于2020年建成，因此，在两个旧有居民养老保险制度合并、整合的过程中难免会存在各种各样的冲突和不协调，亦即会面对不同程度的制度兼容性问题。本文仅探讨内部兼容性问题。

2 新型农村养老保险的制度框架及制度的内部兼容性问题

2.1 整合前新型农村养老保险的制度框架

整合前新型农村养老保险制度框架包括的三个组成部分。

第一，筹资机制。

新型农村养老保险制度针对的对象是16岁以上未参加城镇职工养老保险的农村居民，其基金来源于三个主体：参保人、集体和政府。其中的参保人个人缴费划分为100到500五个年费档次，参保人可自愿选择缴费档次。集体主要是有条件为参保人提供资助的村集体。政府对基金投入的原则是，中央政府和地方政府按照一定的规则共同补贴参保人。

第二，待遇机制。

上述来源所筹集的资金，除中央政府确定的基础养老金外，其他资金全部进入参保人的个人账户，多缴多得，财产个人所有。对于已经达到60岁的农村老年居民，中央政府确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可根据实际情况对长期缴费的参保人加发养老金，加发部分的资金由地方政府出资。制度实施时，未享受城镇职工养老保险待遇的农村老年人口，无须缴费直接领取养老金。

第三，管理机制。

参保人信息统一纳入社会保障信息管理系统（“金保”工程），由各地方社会保险管理部门统一管理。基金严格执行收支两条线管理原则，单独记账、核算，按照有关规定保值增值。管理部门的公务开支纳入地方财政预算，不从同级基金中支取。

2.2 整合前新型农村养老保险制度的内部兼容性问题

整合前，新型农村养老保险制度独立运行，由于制度框架要素的设计总体合理，制度的内部兼容性较好，却仍然存在一些兼容性问题。

第一，筹资机制方面。

村集体仍然被列为资金来源，不同的村集体对农村居民的养老保险投入能力相差很大，这样会使得生活于不同村集体的农村居民未来在享受养老保险时出现待遇差别。比如，经济能力很强的村集体，对所属村民的养老保险投入能力强，但却往往缺乏动力，因为他们会觉得与其大规模向社会保障投入而被“被平均”不如自办养老福利。而另一些村集体的经济能力很弱甚至负债累累，它们无力为所属农村居民做任何形式的投入，这就使得新型农村养老保险很难在现实中秉持社会保障的公平原则。

同时，养老保险的政府投入主体为中央政府财政和地方政府财政。中央政府财政及时、足额投入资金的能力很强，而地方政府财政的投入能力各省市自治区、各地市县的差别很大，一些财政能力不足的地方政府，无力全额投入又不得不完成投入。就会存在地方政府为新型农村养老保险制度执行过程中设限以降低给付压力的可能，这就很难真正实现新型农村养老保险制度的全覆盖了。

第二，待遇机制方面。

总体而言，中国农村居民也有强烈的养老保险需求，但无论是农民自身，还是政府和村集体，都无力为他们提供足以满足其需求的养老保险待遇。现实情况是，每个月55元甚至翻倍的养老保险待遇水平，也不能真正彻底地解决中国农村居民的养老保险问题，农民养老最终还是要很大程度上依靠传统的家庭养老。也就是说，新型农村养老保险的给付待遇与农村居民的养老需求之间存在着短期内无法跨越的兼容性鸿沟。

此外，新型农村养老保险制度设计中与缴费水平挂钩的待遇原则，这也在事实上造成了不同缴费能力的农村居民享受待遇上的差别。特别是制度设计中强调对于长期缴费的农村居民，有条件的地方政府可给予适当补助的条款，在制度实行初期作为鼓励农村居民积极加入新型农村养老保险的手段是可行的，但如果长期保持下去，则会带来很多负面作用。比如，部分农村居民生活困难，缴费能力弱，容易出现断缴现象，也因为断缴，就很难获得地方政府的补助，这就会造成参保农村居民尽了最大义务却仍然不能享受同等待遇的事实上的歧视。

第三，管理机制方面。

新型农村养老保险兴办时间较短，到目前，基金累积金额不高。但随着时间的不断延续，随着基金累积金额越来越大，基金保值增值的压力也会越来越大。2011年颁布的《中华人民共和国社会保险法》规定，基本养老金逐步实现全国统筹，其他社会保险金逐步实行全省统筹。目前新型农村养老保险基金尚不能做到全国统筹，在这一现实条件下，从基金管理角度说，很难实现规模化效益，加之不同省区、县区分块管理，比较容易出现混乱，保值增值目标很难较好实现。

2.3 城乡居民养老保险的制度框架

2014年2月21日《意见》中明确提出了对旧有两种居民养老保险制度框架的改进和整合意见。

2.3.1 筹资机制

在旧有两个居民养老保险制度的基础上，提出进一步的改进措施：

第一，参保人个人年费缴费档次进一步划分为100到2000十二档。

第二，关于集体资助主体。对农村居民，新型农村养老保险原有的村集体的资助主体地位继续保留；对全体城乡居民，明确提出了鼓励公益慈善组织和其他经济组织成为资助主体。

第三，政府鼓励参保人多缴年费，对年费缴费500元以上档次的城乡居民，补贴不低于每人每年60元。

2.3.2 待遇机制

在旧有两个居民养老保险制度的基础上，提出进一步的改进措施：

第一，中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。

第二，鼓励有条件的地方政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。

2.3.3 管理机制

《意见》中对旧有的两种居民养老保险制度的管理机制做出的最大改变是专门颁布的《办法》，提出允许合并后的城乡居民养老保险可以跨地区转移。

2.4 整合后新型农村养老保险制度的内部兼容性问题

整合后的新型农村养老保险，从制度设计角度说，已经不再是独立的养老保险项目，而成为了居民养老保险的一个组成部分。就当前情况而言，整合过程还在进行之中，整合程度不高，还未完全形成真正统一的城镇居民养老保险制度。这一整合过程，按照《意见》规定，将在2020年完成。

整合后的新型农村养老保险制度，并没有彻底改变既往的内部兼容性问题，而且还造成了一些新的问题。比如，虽然《办法》提出允许农村居民养老保险金可以跨地区转移，但因为户籍制度等诸多方面因素的制约，实际较难实现。

3 新型农村养老保险制度建设的展望

新型农村养老保险制度从设计并推行至今区区5年就与城镇居民养老保险合并成为城乡居民养老保险制度。在中国社会保障制度建设的总体格局中，这是具有里程碑意义的一件事。

新型农村养老保险制度设计层面不存在明显缺陷，但却在与现实结合方面表现出了一些不适应、不匹配的内部兼容性问题。在这些内部兼容性问题里，有些是短期内容易解决的问题，比如基金管理领域的统筹层次提高问题，这主要是个技术性问题，假以三五的时日，相对容易解决。而另一些问题则是在短期当中很难解决的问题，比如，农民收入差别导致农民缴费能力和享受待遇差别的矛盾等问题，就很难在短期内解决。

展望新型农村养老保险制度乃至整合后的城乡居民养老保险制度的发展前景，不难得出如下结论。

第一，新型农村养老保险制度以及整合后的城乡养老保险制度的制度设计层面没有明显的设计缺陷，但从执行层面上看，制度落实与农村居民的现实需求呈现一定程度的脱节。

第二，新型农村养老保险制度及整合后的城乡养老保险制度建设中存在的部分问题，只有依靠农业的发展、农村经济水平的提高才能彻底解决，这已经超出了该制度本身的范畴。

第三，新型农村养老保险制度及整合后的城乡养老保险制度在未来的建设中能够多大程度上反过来促进农业、农村经济的发展，促进农村社会的发展，取决于该制度能够多大程度上解决现实的农村居民养老需求。