农村土地流转的创新思路与实施对策

李学荣

农业现代化是社会进步的重要表现。农业生产要向科技化、机械化和现代化进军，变小范围耕种为规模化经营是前提条件之一。完善的土地承包经营权流转制度为耕地的规模化经营提供了积极条件。

在制度变革中，我们必须在充分尊重农民意愿和保证农民利益的前提下，积极推行土地承包经营权流转制度。中国要走出中等收入陷阱，首先是要农民必须走出“低收入”陷阱。而土地流转将突破农民的收入瓶颈，赋予农民在土地流转中的发展利益，使农民成为土地流转的最大受益者。所以，在当今社会管理转型和创新的背景之下，土地管理应在农村土地流转制度上做更大程度的变革。

1 法理创新

增强土地权利中各项权能的可转化性。产权制度是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利的制度，是基于资源的分配和使用所形成的一系列正式的制度。产权反映的是人对社会资源的分配、管理、使用和受益的权利束。在不同的产权制度下，交易成本不同带来了不同效率的资源配置。现代产权经济学认为，能够形成有效激励的产权结构具有完整性、明晰性、可分割性与可转让性。其中可分割性与可转让性是指权利束中的各项权能可以分割、不同权能可以由不同的主体分别享有和行使，权能也可以在主体间自由交易。在所有权及其权能的不断发展过程中，一些重要的权能由于其极其重要的地位、实践中反复被应用的高频率及被权力机关的立法确认而成为单独的权利已被世界各国所认同。土地作为一种重要的资源，因为其所特有的禀赋，有较高的经济价值。此外，它也是有一定政治意义的生产性资产，因此，对土地所拥有的产权也是一种重要的经济权利。一般而言，土地产权包括4个部分：所有权、使用权、收益权和处理权，如果要进一步进行细分，还包括租赁权、抵押权、继承权等权利内容。

农民家庭承包经营权是凭借集体的成员身份以承包形式从集体获得的一种特殊权利，人们一般又把承包经营权等同于使用权。由于产权具有可分割性，因此可以将农地的承包经营权分割为农地承包权和农地经营权，从而农地产权结构分解为3种权利：农地所有权、农地承包权和农地经营权。这时，农地承包权和农地经营权就可以实现适度分离。

2 管理创新

将农村社区作为重要的土地流转治理机构。随着我国社会经济的发展，农村社会不断发展，社会结构变化导致利益的多元化及利益冲突，致使农村社会矛盾加剧，发展农村社区成为解决农村利益冲突和矛盾的必然道路。这也是解决现代农村问题、促进农村和谐的必然选择。通过农村社区组织可以增加农村社会群体抵御强势集团的能力，更好促进公平与效率的实现。

农村土地流转问题是建设农村社区的关键问题，农村土地关系到农民生存的切身利益。在实践过程中，农地市场流转机制不健全问题，造成农村土地流转无法有序进行。由于农民处于弱势地位且维权意识及能力薄弱，一些地方官员滥用职权，低价流转农村土地，损害农民利益。但是随着农村社会管理体制的健全，基层民主意识的不断增强，以“社区自治”为目标的社区民主管理体制逐渐建立起来，不仅能维护农民的相关利益，也给予了社区部分自治的权利，包括农村承包土地经营权、集体土地所有权等对土地的处置权利。

农村社区可以代表农民的利益，通过集中各方资源，加强农民在利益博弈中的话语权，增强农民在土地流转方面的维权能力和意识，更好地维护农民权益。同时，为农民提供表达意见、参与社会管理和公共服务的平台，加强基层群众自治，更好地促进农村社会公平与正义，维护农民发展权益，实现农村社会和谐。在修订《土地管理法》时，我们应将农村社区作为重要的土地流转治理机构，发挥社区及社区中的社会组织在土地利益分享与共享、提高社会管理效率、降低服务成本、化解社区矛盾、提高社区发展水平中的基础作用。

3 制度创新

使所有权、承包权、经营权适度分离。1978年以来，我国农村进行了经济体制改革，改革的重点是重建土地资产产权结构，建立了统分结合的双层经营体制，将土地的使用权和所有权分割开来，土地的所有权归集体，使用权则通过实行家庭承包经营来得以体现。十七届三中全会中进一步明确要通过延长土地的承包期，保持稳定的承包关系来赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

土地承包经营权流转使农村集体土地产权发生第二次分离。土地承包经营权的组成含"承包"和"经营"两项要素，意味着土地的承包经营权可以被分为土地承包权和土地经营权。所以，土地承包经营权流转就是土地的所有权仍归农民集体所有，流转的仅仅是土地的使用权，即经营权，也就是将土地使用权转移给第三人，而承包权则保留（保留全部或部分承包收益权）在土地承包经营权人手里。所以，土地承包经营权流转之后，农户保留承包权、转移土地使用权。

农村土地经营权流转事关农民切身利益，因此，实现农村土地所有权、承包权、经营权的适度分离，能够促进农村生产力的发展，也能提高农民的收益，还能推动我国现代农业的发展，走规模化经营。目前，土地承包经营权的流转在我国一些省市已经开始实行，其中亮点和创新的地方是明确提出了"适度分离"，即所有权、承包权、经营权相分离，为农村发展规模经营打下基础。随着法律法规的完善，土地流转将逐步进入健康发展的轨道，必将会为农村土著人流转工作带来新的发展机遇，为农民带来更多实惠，为农业规模化发展带来好处。

4 农村土地流转的对策

允许土地使用权有偿转让并使使用权进入市场流通领域，可以实现土地、资金、技术、人才等资源更大范围、更广空间、更深程度地优化配置。在社会管理创新的背景下，我们要通过构建完善的农村土地流转体系化机制，逐步建立健全产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度，创新土地组织化流转制度，推动农村土地有序流转、规模流转、高效流转、健康流转。

4.1 明确农村土地流转的战略意义

土地流转在我国现阶段经济结构转型时期具有十分重要的战略意义。首先，农村土地流转可以提高农村资源配置效率，适应农村“四化”同步发展的需要。随着农村工业化、城镇化、现代化的推进，农村经济结构、人口结构、就业结构以及城乡规划布局都发生了深刻的变化。土地作为农民唯一生存保障的功能性质也必然发生变化。通过土地流转，避免了长期存在的土地闲置现象，有效提高农村资源配置率、土地产出率和劳动生产率。其次，通过流转引入市场调节，促进农业适度规模经营和集约发展，实现我国农业的现代化发展模式。土地流转将推进农业集约化、机械化和现代化进程，促使大规模整合土地和优化耕地成为可能，土地流转以市场的自觉优化配置为主体，配以政府的适当干预，包括示范、服务和引导，可以有效缓解经济社会发展中的一些现实问题，包括突出的人地矛盾、迫切的发展用地矛盾，促进农村土地资源的流转集中和规模经济效应。再次，农村土地的市场化流转，促进农村新兴产业的发展，带动了农村二、三产业发展，为农村经济找到了新的增长点。通过进行多种形式的土地流转，使部分农民从土地上分离出来，从事其他行业，实现农村劳动力的合理转移，推动了农村劳动力向其他产业流动，加快了现代农业的发展进程。同时，鼓励农民以土地承包经营权入股方式加快流转，组建土地合作社。这样不仅可以推动农业的规模经营，有效加速土地本身价值的资本化，增加土地产出，进而更好促进农民的收入增加，还可以让一部分农民彻底从土地上“解放”出来。

4.2 重视农地流转体系化建设

土地流转机制体系是调整各主体之间错综复杂利益关系、保障和实现各个主体利益的重要手段。健全的土地流转机制体系是防范土地流转风险、预防与化解土地流转纠纷的前提和基础，对繁荣农村经济、增加农民收益有重要作用。

4.3 完善安全、合理、可靠的农村土地流转机制 成功的土地流转，必须有明确的实施主体、严谨的操作纪律乃至严肃的法律保障。在农村土地流转中，公众的共同利益是社会管理体制创新的目标和价值取向。

（1）完成农村土地确权工作，明确农民在土地流转中的主体法律地位。（2）强化农民意愿的制度表达权，构建新型农村社区治理机制。（3）完善农村社会保障体系，促进农村社会持续稳定发展。