加强社会管理创新促进农村土地流转工作

吕伟

社会转型是当前中国面临的一个重大课题，它是整个社会系统由一种结构状态向另一种结构状态的过渡，以社会结构转换为核心，同时带动社会体制转机、利益调整和观念变化。在这个过程中，法律的修订也面临着新的问题，如何通过制定法律的形式来推动和促进社会的进一步转型。

1 政治改革的需要

民主权利要对行政权力进行制约。

当前，转变政府职能，探索由管理型政府向服务型政府、责任型政府转变，不断提高政治民主参与程度是中国政治转型的一个重要任务。

目前，基层人大代表的直接选举，涉及的范围越来越广，各类社会组织不断涌现，积极参与参政议政。从农村来看，自治制度，尤其是村民自治制度为农民提供了民主参政的机会，促进了中国的政治文明现代化建设。

在我国的《土地管理法》中，存在行政权与公民权之间严重失衡的问题。政府既是土地所有的代表者，又是土地管理的行政立法者，集两者于一身，最终导致的问题是政府为了保护自己的利益，在具体的立法过程中有所偏向，可能会忽略使用权人的利益。

行政权力存在的目的就是为公民及公共利益服务的，不能任其任意膨胀，而要使其受到民主权利的束缚，还要将行政权力关进制度的笼子里，实现行政权力与民主权利的平衡。因此，《土地管理法》必须重视民主权利和行政权力之间的平衡，达到对行政权力的有效制约，对土地资源的法治化运用。

2 经济调整的需要

市场调节要与行政管理手段协调使用。

20世纪80年代后，中国农村实施的土地家庭承包责任制标志着中国开始进入一个新的经济的转型时期。这个时期的经济转型主要体现在三方面的变化：首先，所有制结构发生了改变，由计划经济时期单一的公有制向“以公有制为主体、多种所有制并存”发展；其次是分配方式的变化，从传统按劳分配、抵制按资分配的心理，形成了以按劳分配为主、多种分配方式并存的局面；最后，经济转型也要求调整、优化产业结构，促进三大产业间的协调、可持续发展。经过几十年的发展，工业超越了农业成为基本产业。在现代经济发展中，第三产业促进国民经济发展的作用不断增强，在三大产业中的比重也不断上升，预示着在不久的未来，第三产业会成为三大产业的重心之一。

市场经济最显著的特点就是以市场调节为主，市场调控失灵的部分通过政府制定相应的政策来弥补，这也正是政府存在的理由。因此，在具体的经济活动中，政府主要进行的是宏观调控，引导经济朝着可持续方向发展，不能完全代替市场调控。另外，政企一定要分开，政府不能强行干涉企业的经营管理，而是让企业自主经营，激发其创造能力。在进行《土地管理法》的修订时，须要将市场的调节手段考虑进去，让政府的调控和市场的调节联结起来，共同促进土地资源的优化配置。

3 生态优化的需要

要促进土地资源体系化可持续利用。

可持续发展在控制人口、削减污染、保护土地、能源供应协调、遏制沙漠化及水土流失、保护生物多样性等方面发挥了重要作用。可持续发展一直是我国社会主义现代化建设中努力遵循的基本思路。“以人为本、全面协调可持续”的科学发展观思想，要求我们处理好发展过程中的经济、社会及人的相互关系。党的十八大报告第一次专门论述了生态文明，绿色发展、循环发展和低碳发展也被写入党代会报告，表明了我国建设“资源节约型、环境友好型社会”的决心，也为日后的农村土地流转工作奠定了思想基础。

与可持续发展要求相反，《土地管理法》更多偏向对土地资源当前的利用和索取，只考虑眼前的利益，而非长远利益。过度开发利用导致了生态环境被破坏，无法满足生态环境和经济、社会协调发展的需要，不利于自然资源的可持续发展，不利整个社会的可持续发展。所以，《土地管理法》作为资源保护法，应注重土地资源的可持续利用，注重代际间利益的可持续发展，实现代际公平。第四次《土地管理法》修订要对土地制度进行生态化的体系性思考，加强各类土地制度的协调，进一步深化与土地相关的制度改革。如现行的房地产税费可以考虑用物业税来代替，对地方政府征地、卖地的行为严加制止，并制定严厉的处罚措施，留给后代公正平等的发展机会。

4 社会转型的需要

城乡发展要一体化。

各国的历史经验表明，农村人口大量涌向城市是社会发展的必经阶段。从西方发达国家的发展过程来看，其现代化的重要标志之一就是从事农业生产的人口逐渐减少，而从事二、三产业的人口逐渐增多。目前中国正处于转型期，城市化进程不断加快，大量农村人口涌入城市，城市化吸收了大量农业剩余劳动力，发展了二、三产业。同时中国的小城镇建设也为农村剩余劳动力的转移提供了基础，缓解了城市的人口压力，促进了农村经济的持续发展。

纵观中国改革历程可以发现，改革红利基本以城市为中心，辐射农村非常不充分。即使进城打工的农民工，仍受到各种制度障碍，也没能分享足够的经济成长的利益。坚持城乡统筹发展需要以加快城乡经济社会一体化发展为目标，创新土地流转机制，积极引导农民有序流出土地，加快农业用地向适度规模经营集中的进程，将城乡一体作为实现新一轮跨越、率先基本实现农业现代化的战略抉择。发展并分享、共享土地财产权益，已成为了城乡一体化建设这一前所未有的事业中一道必须解决的权益保障难题。总结实践经验，加强制度建设，建立一个公平的利益分享机制，合理分配城乡一体化过程中的土地发展权益，是推进我国城乡一体化建设的重要任务。我们应该明确城乡一体化的法律制度首要的任务是破解城乡二元结构困局。而农村土地资源与经济增长有密切联系，有效利用土地资源，可以促进农村经济乃至国民经济的长期稳定发展。通过"顶层"制度设计，推动城乡制度逐步并轨，

把改革的攻坚点、着力点放在构建城乡一体的政策制度框架上。《土地管理法》修订涉及城乡关系时，要首先维护乡村的利益，将土地制度红利向农民、农村作出必要的倾斜性制度安排；涉及工农关系时，要优先保护好农业的利益，为农业的可持续发展供给制度增量。只有这样才能扭转农民在社会结构中的不利地位，统筹城乡发展，实现城乡一体化发展的新格局。