农村社区公共品供给机制创新

高振　杨晏　苏萍　韩鹏云

我国农村社区公共品供给在国家治理和村庄治理方面出现了诸多问题，而同属东亚的日本和韩国在历史上与我国有相似国情，两国开展的新村运动取得了开发农村、发展农村的重大成效，值得我国学习和借鉴。

一、日韩新村运动中农村社区公共品供给的治理经验和共通逻辑

（一）日本新村运动中农村社区公共品供给的经验

1955年日本开展的第一次新村建设主要做了三项工作，一是确定推行区域，二是建设新村推进体制，三是加大对新村建设的资金扶持力度o1967年日本制定了针对农村的“经济社会发展计划”，称为“第二次新村建设”。在两次新农村建设运动中，日本农村社区公共品供给呈现出两方面的特点：一是供给范围和覆盖面广。二是供给品质和效益高。日本农村社区公共品供给的成效来源于两个方面：

一是国家的高投入、法制化和多样扶持。日本财政收入中农业一般只占1%，对农业的投入却占财政支出总预算的10%以上；再加上地方预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。在1961年，日本就以法律的形式确立了《农业基本法》，其后又制定了《农业机械化促进法》《农业振兴法》《区域农业开发法》等系列支农惠农政策法规，为农村公共品供给提供了法律依据和保障。日本对农村社区公共品供给的扶持具有层次性和多样性，包括了农业建设公共事业补助、农业现代化设备补助、农业合作组织支持、农业贷款贴息等多方面。

二是农协和土地改良区的重要治理作用。农协是由从事农业生产的农户或公司法人所组织起来的群众组织，日本99%的农户都参与其中并得到政府多方面的扶持，农协可以通过影响选举、直接参与、个人联系、大众宣传与大众动员等多种途径表达公共服务和公共品的需求；另外一个具有重要影响的组织是土地改良区。一般程序是先从村社单元中选出代表参加土地改良区的代表会议，由代表会议选举出参加总代表会议的成员，组成土地改良区的最高决策机关，所有的基础设施建设项目的事项皆由总代表会议来决定，而具体执行的过程则由其下属的理事会来操办，监督由监事会来负责。同时土地改良区还组织农民对公共品项目进行维护和管理。

（二）韩国新村运动中农村社区公共品供给的经验

韩国开展“新村运动”历经了三个相互承继的阶段。第一阶段是初期阶段，大约从1970年至1973年，重点投向农村基础设施建设，着力改变农村的居住和生活条件。第二阶段是扩散和提高阶段，大约从1974年至1980年左右。在前期的基础上，政府对不同类型的村庄采取了不同的推进策略，如基础村继续致力于改善生产生活环境，自助村主要着眼于发展农业多种经营。第三阶段是自我发展阶段，自20世纪80年代一直持续至今。政府开始调整新村运动的各项政策，逐步走向了精神文明和乡村共同体意识建设方面，既注重经济开发，又注重村庄的个性化建设。

韩国新村运动经过几十年的努力，改善了农民的生产生活环境，同时，集体伦理建设和精神风尚也发生了重大的转变。主要有以下两点经验：

首先，政府是农村社区公共品的主要投入者和推动者。自20世纪70年代新村运动之始，政府的投资总额不断呈现上涨趋势，从1979年开始超过四千亿韩元，并且政府提供了大量的低息或无息贷款给乡村。20世纪90年代之后，韩国政府又推出了针对农村发展的多种专项事业支持，各级政府分别进行了大规模投入；另外还专设了健全的组织领导体制进行推动，专门成立了中央新村运动咨询与协调委员会来进行统筹协调。

其次，韩国农村社区公共品供给的成功来源于村庄和农民的组织及参与。村庄成立了发展委员会，负责新村发展的计划和具体执行工作，同时村民大会选举一男一女两名“新村领袖”，新村领袖对公共品项目的选择和执行都能代表农民的利益提出建议和意见：在此之外，农民协会及新村妇女协会、青年协会等组织，在政府和农民之间充当了中介组织的作用，为新村运动的开展做出了重要贡献。

（三）日韩农村社区公共品供给经验的共通逻辑及启示

日韩新村运动在农村社区公共品供给中具有不同的举措和特征，但也存在着逻辑上的共通点，主要表现在两个方面：

一是国家治理必须在农村社区公共品供给中发挥“外生”发动作用，建立起明晰的治理规则。农业自身具有弱质性，完全依靠自身的资本积累不能解决农业和农村发展改造问题，必须由公共财政进行重点扶持。两国皆在公共品供给上进行了大规模投资，且都具有针对农村社区公共品供给的公共财政体系和较为完善的财政转移支付制度，能较好地平衡责权关系：两国对公共品的供给都能不断动态化，具有战略前瞻性和长久规划，能持续满足农村社会的需求；两国还加强了对乡村建设智力资源的培育，支持乡村精英发挥积极作用，从而服务于公共品的供给。

二是村庄治理在农村社区公共品供给中发挥了“内生”接应作用，具有畅通的参与机制。日韩新村运动中政府在公共品供给中承担了第一责任人的作用，但最终把建设和落实的主动权交给了村庄和农民，调动起农民的自主精神和参与积极性。首先农民在公共品供给中的需求表达、决策机制健全：其次农民对社区公共品的建造实施、监督管理进行了全程参与i再次一些民间组织如农民协会、青年妇女组织、理事会等都在公共品供给中发挥积极作用。政府可以进行推动，但必须让村庄在政府力所不能及的地方发挥起自主作用，从而实现共同协作。

二、我国农村社区公共品供给的治理取向

回顾日韩两国新村运动中关于农村社区公共品供给的经验，目的在于借鉴其基本逻辑和精神实质，更好地推动我国在公共品供给上的机制创新。

（一）多方推进国家“资源下乡”

新世纪以来，我国对农村社区公共品加大了投入力度，但在治理规则方面依然需要多方推进。首先是要建立起针对农村社区公共品的公共财政体系，加大投入力度。由于我国农村社区公共品的供给底子薄、基础差、历史欠账多，应借鉴其他国家经验制定农业投入法等系列法规，将支农职责和投入上升到法律层面，确保各级政府成为供给的资金来源主渠道，同时逐步提高财政支农资金比例，为公共品供给提供稳定持续的财政保障：其次是理顺供给的权责关系，探索转移支付路径和资金整合机制创新。合理划分各级政府之间的供给权责是农村社区公共品充足供给的前提条件，应按照供给效率高低及受益范围大小等原则来划分事权，逐步进行财政体制改革，增加地方提供公共品的能力；应逐步增加转移支付总量。针对中西部落后地区应加大转移支付比例，确保地区差异不会越拉越大；应从行政组织机构改革入手，积极探索支农资金的整合。再次是加大对基层组织的监督规训力度。部分地方政府在国家向乡村社会供给公共品项目时，往往会从中谋利乃至成为国家“资源下乡”的过滤方和分肥方，对此国家应高度重视，逐步加强行政监督体制建设，对其进行严格监督和规训。

（二）加强村级组织和农民合作力建设

农村社区公共品供给与农民生产生活密切相关，要实现供给的良好绩效，必须要加强村级组织建设，培养起农民的组织合作及参与意识。首先是加强村级组织的权威和治理能力，为供给打造良好的平台。后税费时代，村级组织日益丧失了权威和资源配置能力，成为无责无权的空壳。但村级组织最了解村庄社区的需求，也是农民表达需求、决策管理的基本单位，在公共品供给中具有基础性作用。其次是扶持和培育各类民间组织和积极分子，使其为农村社区公共品供给贡献力量。村庄范围内各类的理事会组织、青年组织或妇女组织能聚合各类村庄资源并做出符合村庄实际的选择，能提高村民对共同体的认同感和归属感，服务于公共品的组织合作。另外还应重视村民代表、老党员、老教师或老干部等积极分子的作用，他们具有较强的公益心，应给予重视并支持其参与到公共品供给的过程中来。再次是培育农民的组织合作及参与意识。应充分利用村庄的社会资本存量，建立村庄制度规范，一方面来约束和引导农民的行为，另一方面激发起农民的热情和主人翁意识。

（三）资源和组织对接

税费改革之后，“一事一议”陷入“三难”困境。针对此，2008年中央选择了若干省份开展全省范围的“一事一议”财政奖补试点，并于2010年将财政奖补试点扩大到全国27个省份。2011年起，一事一议财政奖补工作在全国所有省（区、市）展开。所谓“一事一议”奖补，指的是各级政府通过财政转移支付资金对村庄开展的公益性产品按照比例进行奖励补贴，开展即可按照项目总投资获得40%～60%（各地标准有浮动）的财政奖补资金。“一事一议”奖补政策的推出破解了农民筹资难的问题，使陷入无效的“一事一议”重新发挥了重要作用，达成了村庄范围内的集体行动。自奖补制度在全国推广以来，受到普遍欢迎，成为国家和村庄协同治理的良好开端。

笔者认为，应将国家转移到农村社区公共品的资源对接到村庄组织这一承接载体，打包注入“一事一议”的政策框架内，村庄“自行点菜”，由国家“埋单”，进一步实现国家与村庄的协作。一方面剥离农民筹资的负担，使政府财政完全担负起公共品供给的资金需求，使农民能共享经济社会发展的红利，另一方面在国家财政资金支持下，能拓展“一事一议”的供给范围，村庄可以在村民自治的框架内通过民主决策和民主管理，参与到公共品的需求表达、决策乃至管理监督中去，这样还能推动基层民主建设，增加农民对政府政策的认同感。当然政府应出台相关制度对农村社区公共品项目的财政转移资金的使用、管理等进行监管，相关职能部门也应切实履行对具体公共品项目的指导和服务职责，还需建立起监督管理和绩效评估制度，以全面提升公共品供给项目的质量及效率。

责任编辑：杨家海