国外民机产业政策分析

杨薇

国外民机产业政策支持方式

民机产业作为国家战略性高技术产业，其发展一直受到各国政府的大力扶持。世界民用航空工业强国的成长轨迹清晰表明，民机产业崛起的背后靠的是几十年不动摇的国家意志和国家力量的鼎力支持。这在世界民机巨头的发展史中，得到了淋漓尽致的诠释。本文就世界航空强国对民机产业的扶持方式和政策特点进行了研究。

大力支持民机技术发展

美国政府主要通过对民机技术给予大量投入来扶持民机工业。美国国防部（DOD）通过制定并实施“应用技术研究与开发计划”，援助相关科研机构，保持美国民用航空技术的国际先进地位和国家经济安全。美国航空航天局（NASA）通过“国家航空航天局研究与发展计划”资助了大量的民用航空技术研究与发展项目，“飞机能源效率计划”、“降噪计划”和“高速运输机计划”等大规模的研究项目及“冰传感器”、“风切变探测”、复合材料机翼等成果，以及联邦航空局（FAA）的大量安全问题研究项目，都是直接有助于民机发展的。

欧盟对航空技术的支持，主要体现在对长远战略发展起作用的科学技术研究的投入上。欧盟将其航空收入的15%用于科研，每年超过90亿欧元，在欧盟第六研发框架计划中，航空航天预先研究领域的经费投入达到了10.75亿欧元。并在全球建立研究体系，保证其民用航空产品成为最具有竞争力的产品。这种支持不仅对空客，而且对欧盟航空工业的发展有着决定性的作用。欧洲主要国家也坚持对民机技术发展给予大量的投资，例如德国政府长期以来重点扶持研究开发高效、安全和有利环保的飞机发动机，2001年将GP7000发动机研发项目列入预算，为其提供补贴。

日本政府扶持民机产业的一个重要方式是投资航空技术预先研究和开发。日本政府曾向高超声速大型运输机研究计划提供了大量的资金支持，仅首期投入就超过了5亿日元。

俄罗斯政府对民用航空科研、试验和设计直接给予投资支持。为实现俄罗斯民用航空工业战略竞争地位的根本转变，2001年10月俄罗斯联邦政府出台决议《关于2002～2011年及2015年前俄罗斯民用航空技术装备发展的联邦专项规划》，决议要求2002～2011年间，联邦预算共拨付1190亿卢布用于民用航空技术准备的发展，其中用于“科学研究实验设计工作”969亿卢布。

此外，注重军民两用技术发展是各国政府支持民机产业的又一个重要手段。

美国国防部、能源部、商务部、NASA都制定有两用技术发展计划。美国还制定了针对发展军民两用技术的政策，并写入了1998年的《国防授权法》，“军民两用技术政策”已构成了美国政府对发展新型民用飞机的一项重要补贴。

英国设立了国防鉴定与研究总局，专门负责两用技术的开发工作。法国专门成立了部级委员会，并设立基金，用于军民两用技术研究。

俄罗斯通过法令（《俄联邦军事学术说基本原则》）明确规定，要根据国家和生产单位的利益，经常交流和共同使用两用技术。从1994年开始，加大了对两用技术的投资强度，并于1995年8月出台了“双重用途技术”的总统计划。

投资民机型号研制

直接给予型号项目以资金支持是欧洲国家扶持民机发展最主要的做法。空客公司所在国政府对空客民机项目提供被称作“可收回启动投资”的启动援助资金，这是政府给民机项目研发提供的低息或无息贷款，项目成功则偿还贷款，否则不用偿还。空客最初研发的机型如A300/310等项目的研制费用是政府全额拨款支持的，A330/340项目的研制费政府负担了60%，A350项目获得了17亿美元的启动援助贷款。

日本通过直接投资和提供贷款与担保支持民机项目。在YS-11支线飞机研制项目中政府投入研发费用42亿日元，并为制造商融资提供担保，在项目失败后政府承担了71亿日元的亏损。在1994年为研制YSX支线飞机，日本政府的预算投入达16亿日元。在首个国际合作项目——波音767项目上，政府资助了75%的调查研究费用和52%的开发费用。日本国际贸易和工业部（MITI）设立了专门的民机研发资助贷款，对飞机项目研发费用给予50%的资助。

扶植保护企业成长

空客在成立之初本身就是国有企业。在其发展过程中仍不断获得政府的投资和扶持。美国政府曾通过特殊采购保护民机制造商度过难关。

巴西政府在巴西航空工业公司早期不仅对其实行控股，而且于1969年颁布法令，鼓励国内企业用应缴税款的1%购买巴西航空工业公司的股票，促进资金投向民机产业。该政策使巴航每年获得约2000万美元的投入。

加拿大政府更是多次在紧急关头以政府收购方式扶植本国民机企业。在对加拿大飞机公司和德哈维兰公司的两次收购中，通过投入资金和偿还债务方式共投入了25亿加元的资金。政府还鼓励集中航空企业力量，支持庞巴迪集团先后收购了美国的利尔飞机公司、英国的肖特飞机公司等四家公司，使加拿大在涡桨支线飞机、涡扇支线飞机、公务机等领域具备了全球领先的竞争优势。

日本政府对其首家民机项目主体——YS-11支线飞机研制商日本飞机制造公司（NAMC）实行控股，持有公司55%的股份。

俄罗斯政府一方面通过成立企业联合体（OAK）来提升整个国家民机工业的实力，一方面通过提供贴息贷款资助航空制造企业的发展。2008年政府决议提出，为OAK子公司和相关股份公司、俄罗斯航空发动机制造商提供补贴以支付其2008～2010年进行技术升级改造发生的贷款的部分利息。

给予企业最大程度税收优惠

税收政策优惠是各国政府支持民机产业发展最常用、最普遍的手段。

美国曾在相当长的时间里采用了包括“全部完成合同征税方法”、加快折旧、减免研制开发税和国外销售公司等方法促进航空企业的发展。空客公司也享受了税收优惠，除了研发税收优惠，空客民用飞机销售增值税豁免率可达99%；在销售过程中也不需要支付关税。巴西政府对航空工业企业给予工业产品税出口退税政策，并对研制生产民用飞机所需的进口原材料、零部件、设备和机械免征进口税。

加拿大政府主要采取投资抵免、费用扣除、减免税等优惠政策来扶持高科技企业。所有研发费用（含资本设备）均可抵扣应缴税款；投资抵扣即可冲抵当年全额应缴联邦税款，也可追抵前3年或转计入后10年；若公司的研发活动在安达略省进行，还能额外享受安达略省“超级补贴”。

为民机产品出口提供融资支持

美、欧政府不仅制订长期而广泛的出口规划，还为出口项目提供充足的资金支持。比如美国进出口银行利用财政拨款资金为企业提供出口信贷，其中用于支持美国民用飞机及其零配件出口的信贷资金占了较大比例，外国客户可获得低于市场利率的贴息贷款。欧盟各成员国政府也为飞机的出口提供条件优惠的出口信贷和担保。

巴西政府通过PROEX计划对巴西民机出口给予贴息支持。初始的政策PROEX I贴息率为3.8%，在被WTO组织裁定为非法补贴后，巴西政府对这一政策进行了调整，目前执行的PROEX III政策是：2.5%贴息率、贴息年限10年，该补贴已经被WTO裁定为合法的补贴。

加拿大政府通过融资和保险计划对民用飞机制造商提供支持。通常会通过加拿大出口开发公司、加拿大商业公司和加拿大实业开发银行，为国外用户提供飞机融资、保险、担保、政府间协议提供平台，向出口企业提供融资和咨询等方式促进民用飞机的出口。据悉庞巴迪民用飞机销售的35%～40%是由加拿大出口开发公司提供融资支持的。

俄罗斯联邦政府专门成立了国家控股的伊留申金融股份公司，为国产飞机的销售和出口提供融资支持。

采取战略贸易或设置壁垒保护本国市场

美国政府一方面通过外交和政治手段促进民机出口，如以美日贸易不平为由衡强迫日本终止了购买10亿美元A340飞机的协议，改为购买波音飞机；另一方面则经常利用出口管制对装有一定比例（20%～25%）美国产部件的欧洲飞机进行出口管制，如配置美制发动机的空客飞机就受到了严格的再出口管制。

欧洲一些国家政府对潜在的外国客户，以提供诸如落地权、航路、地区经济援助、贸易协议、转包生产合同、带有极富吸引力的出口信贷援助等条件来促销。

国外民机产业政策特点

政策法律化持续稳定

从飞机产业在美国建立之初起，美国历届政府均给予高度重视，将其视为关乎国家命运的战略产业，并给予持续、有力的扶持。在航空产业初建的20世纪一二十年代，美国政府即采取措施鼓励民间资本投入飞机产业。二战期间，政府从立法、预算、技术、人员各方面给予各大飞机制造企业以巨大的支持。从1958年的《航空航天法》到1976年的《联邦航空运输法》和1986年的《联邦技术转让法》，从克林顿时期的《先进技术计划》到2005年的《响应呼唤：保持美国领先的航空计划》和2006年的《国家航空研究与发展（R&D）政策》，可以看到美国政府对航空产业的重视和扶持政策一脉相承。这些为美国航空产业的持续发展和保持领先地位提供了根本的保障。

日本于1958年颁布了《航空工业振兴法》，并根据航空工业发展不同阶段的需要对其进行了多次修订，为航空工业的发展提供了良好的政策环境。1986年《航空工业振兴法》的修订推动了日本与美、欧等航空工业先进国家在飞机、发动机、机载设备方面的合作，为日本民机工业的腾飞发挥了重要的作用。

手段或隐蔽或显性殊途同归

（1）美国采用间接方式扶持

纵观美国航空产业的发展，我们可以清晰地发现其政府规范和扶持产业发展所采取的措施并不直接给予某一型号的研制、测试、定型、量产、销售等环节，即使是像预算支持这样明显的扶持举措，也隐藏于无形的立法支持、减免或延迟纳税等措施之中。

（2）欧、日、俄主要采取直接方式扶持

上世纪60年代，法、德、英、西等四国政府对空客采取了直接投资的方式予以支持，这种手段以“启动援助”的方式一直延续至最新型号A350的研制。直接扶持对于当时新进入民机制造领域的空客公司是至关重要的，政府对企业的控股、对型号的直接投资，保证了空客在没有市场支撑的发展初期能够存活、维持并最终发展壮大，发展成为能够与波音抗衡的强者。

日本无论是在国产飞机研制，还是在众多的国际合作项目上，政府都投入了大量的资金和补贴。三菱公司正在研制中的MRJ喷气支线客机也获得了政府的资金支持。

全面支持不遗余力

一方面体现在政策支持是全产业链的。例如美国，除了大力支持民机制造业的发展，还大力扶持下游产业——民用航空运输业及通用航空业，以扩大民机需求，促进本国民机制造业的发展。美国交通部曾为机场改造计划拨款上亿美元，给空运补助计划拨款两千多万美元。俄罗斯政府通过发展飞机租赁业以促进国产飞机销售，并从联邦预算中拨款补偿国内用户使用国产飞机的租赁费和购机贷款利息。

另一方面体现在政策支持贯穿民机产品全价值链。从民机技术研究、产品研发、生产直至产品销售各环节，分别以资金投入、减免税收、政府采购、战略贸易、出口信贷等方式给予支持，增强了产品竞争力。

整合资源拧成合力

航空巨头的形成无不是建立在产业聚集和整合的基础之上的。1969年欧洲四国联合成立空客公司打造欧洲民机制造业“巨无霸”，1996年美国支持波音公司兼并麦道从而显著提升美国民机工业在国际上的竞争力，2005年俄罗斯组建OAK的行动，都反映出各国政府提供整合凝聚产业合力最大限度地形成国际竞争力的策略。

加强产业评估和规划

加强航空产业竞争力评估对产业发展提前规划是进入新世纪以来政府管理航空产业的一大特点。

美国于2001年成立专门机构——航空航天未来委员会，对美国航空航天工业竞争力进行综合评估，对产业政策进行调研，报告直接呈报总统和国会，为产业发展提供建议。2012年以来加拿大政府也设立类似的专家委员会，对加拿大航空工业进行综合评估，为未来发展和政策制定提供支持。

俄罗斯近年来制定了一系列有关民用航空技术发展、企业发展的规划。2012最新发布的《2013～2025年俄罗斯联邦航空工业发展的国家规划》，计划拨款1.2万亿卢布支持规划的实施，资金支持领域主要包括：对飞机、直升机和航空发动机制造商生产线技术改造给予贴息补助，对租赁公司购买飞机和模拟器给予贴息补助，对航空领域人力资本发展给予补贴，对购买国产飞机给予贴息补贴。