浅议如何深化国有企业主要负责人审计

陈英

【摘 要】随着建设社会主义市场经济体系步入深水区，如何更好地依托国有经济提高经济发展效率，加快经济发展成为重要的研究课题。由于历史原因和体制上的问题，国有企业仍然存在“政企不分”的现象。显而易见，部分国有企业领导思想腐化，以权谋私，导致国企效益下降、国有资产严重流失，损害国家利益等问题屡见不鲜。本文从地方县级国有企业视角出发，深入剖析当前针对国有企业主要领导人审计的效果以及其原因，并就如何加强国企主要领导人审计，有效发挥审计的监督作用提出相应的建议。

【关键词】深化；国有企业；主要负责人；审计

国有企业是我国经济发展的核心力量，与我国的经济体制改革历程一样，国有企业体制改革也是一波三折，从早期的承包经营到后面的股份制改革再到现在的以建立适应现代社会主义市场经济相适应的现代企业制度。一路走来，国有企业的发展质量发生了根本改变，真正起到了经济发展“领头羊”的作用。

事实上，国有企业的高效发展需要建立在有力、廉洁、高效的领导层基础上，简单的道德约束和法律教育在规范国企主要领导人经济行为上收效甚微。要想强化其约束力度，提高国企主要领导人“主人翁”意识，既需要道德、舆论上的监督，更需要制度上的约束。而审计作为约束市场经济主体的重要手段，理应扮演相应的监督角色。

一、目前国有企业主要负责人审计现状

从曝光的众多大型国企领导人落马的报道中，我们经常看到这样的字眼“以权谋私、政治力量、经济腐败”等等。窥斑见豹，从中可见国有企业仍然是滋生腐败的温床。审计的功能在这一领域似乎失去了有效监督，一些地方对此审计仍是真空。尤其是在县级国有企业，由于审计监督力度较小、审计制度不健全、体制改革不充分等原因，审计作用未能真正落到实处。导致了多种多样的审计问题。主要体现在以下几个方面：

1.宏观层面

（1）从结构上看，我国的国有企业的分布主要集中在省级，主要是国资委下属单位，地市级所有的国有企业数量相对较少，到县乡级几乎很少存在成规模的国有企业。这与我国的地方审计机构以及审计力量主要集中于省以及市的结构相吻合。但是，对于小城市以及县乡的一些国企来说，如果需要展开审计，需要向上级单位申请，过程繁琐，难免审计内容流于形式，不能较好起到真正的规范作用。

（2）目前针对国有企业领导人的审计主要形式还是离任审计。离任审计的一个重要弊端是“先走人、后审计”，审计的程序走在主要负责人行使权利的后期，对其约束力较小。如果离任的原因是提拔使用，审计人员出于日后工作便捷性等的考虑，往往将离任审计流于形式，避重就轻，轻描淡写，不能产生很大的约束力。

（3）审计机关的独立性欠缺。相关法律已有明确规定，审计机关应该依法独立行使审计监督权。但在实际操作过程中，审计机关的独立性受到多方面的挑战。针对国有企业的各种“检查”名目众多，有财政监督检查、监事会检查、财务大检查等等，而审计部门对相关单位进行的检查内容与其他相关检查存在一定的交叉，这种状况会让审计对象对审计产生排斥心理。此外，审计对象会动用自己的社会关系网，对审计过程施加压力，阻碍或者干扰审计过程的正常开展。

2.微观层面

（1）国有企业对主要责任人的管理机制尚不完善。目前，大多数国有企业，尤其是地方规模较小的国有企业，很少有真正意义上的股份制企业，这就意味着，其组织架构上，未能真正形成股东会、董事会、监事会这样有效的相互监督、相互制衡的机制，在经营过程和进行重要决策时，往往是主要领导商议，形成“一言堂、家长制”等怪象。权利主要集中在少数的领导人手上，道德约束收效甚微，容易造成滥用职权，谋取私利等问题。

（2）地方国有企业往往是地方政府实现相关绩效考核目标的重要抓手，是地方经济发展的重要力量。但是，现代企业的发展目标是实现利润最大化、股东财富最大化。由此，国有企业经常处于政府施加的行政目标与自身发展需要的经济目标中间，导致对国有企业的发展成果缺乏明确的评价体系，评价指标模糊。作为国企主要负责人，在这种模糊不清，多重标准的评价体系下，容易形成懒散、发展精力分散等弊端。

（3）县级国有企业的内控机制相对不健全，一些大型国企拥有的机构建设、监督机制等基本上没有，或者有的话也是形同虚设，形式主义。此外，县级的审计机关其业务能力、执法能力相对较弱，在审计这一环节上对国企主要负责人不能形成硬性约束，导致审计效果不理想。

二、造成目前审计问题的原因分析

“冰冻三尺，非一日之寒”。目前我国针对国企主要责任人的审计工作开展所遇到的种种问题，是由多种原因造成的。我们分析问题需要由表及里，由浅入深，才能将深挖问题的源头，从而找出治病救人的良方。

1.体制原因

国有企业与政府行政机关一直以来都有一个诟病，效率低下，创新能力不强等等，国有企业运行受政府干预较多。比如我国的众多垄断行业，石油、电力、烟草等等，这些企业的主要领导不是通过劳动力市场聘用，而是直接从行政机关“空降”产生。而行政机关长期的等级观念、官本位思想等等从上至下，渗透到管理生产经营的各个方面。

此外，由于主要领导人是由政府任命，他们面临其他人岗位竞争的压力几乎不存在，不管业绩发展如何，不管企业经营成果如何，基本都有政府为其兜底，主要领导人的“饭碗”都很牢固。为此，在这种松散、行政氛围浓厚的情况下，审计机关所能起到的监督、规范的作用甚小，无用武之地。

最后，我国能够对国有企业行使审计或者类似审计功能的单位为数众多，除了审计单位，还有财政、质检、税务等部门行使着对国有企业或者其领导人检查的权力。当审计机关提出对审计对象的一些整改或进行相应行政处罚等，需要会同一些其他部门共同行使，若碰到被审计人提出异议，容易引发诉讼风险，审计机关的应诉能力相对较弱，容易造成审计人员碰到一些存在争议的审计案件时，不敢轻易做出决断。

2.主观因素

针对国有企业主要领导人的审计，需要相关的审计机关和审计人员有过硬的审计理论和实践水平，同时也需要有嫉恶如仇，一切以国家利益为重的高度自觉和思想觉悟，对审计人员的素质提出了很高的要求。

现实情况往往与要求相去甚远。其一，国有企业主要领导人大小算是国家领导干部，审计人员如果太过强硬、认真，不利于以后的工作开展。其二，审计人员自身素质还有待提高。针对国企主要领导人的审计需要的专业知识和理论素养很高，国有企业分布的行业众多，有石油、烟草、电力、轨道公交等等，而审计部门以辖区为审计范围，可能会涉及众多领域，这就要求审计人员在审计专业知识之外，对该行业的经营、管理有更深的了解，才能知己知彼。但实际工作中，这样既掌握审计专业知识、又深谙行业运行规律的审计人员少之又少。

此外，从县级国有企业的角度来看，针对主要领导人的审计开展相对较少，且质量不高，一方面与基层审计机关业务能力有限相关，另外一方面与审计机关参与的积极性不高不无关联。长期以来对垄断行业，比如对地方烟草局、石油公司展开的审计，因为这些单位都是纳税大户，是地方经济发展的重要标杆，不能“得罪”。这样，审计机关抱着“审与不审一个样”的心态投入工作的不在少数，也导致了审计效果不佳的结果。

三、如何深化国有企业主要领导人审计的若干建议

企业主要领导人的审计问题已经是老生常谈了，但是之所以工作成效甚微，在笔者看来，主要是在一些关键点上没实现突破，而仅仅是在一些细枝末节上作出修饰，意义不大。

1.要从体制上面解放审计的生产力

制度是解决问题的关键。主要要从以下几个方面入手：

（1）要减少行政力量对国有企业的干预。市场经济的精髓是竞争，行政力量的过多干预，既会影响企业生产经营的效率，同时也容易带来行政机关的各种不正之风。为此，笔者建议，应该尽量减少行政机关与国有企业的领导交流，通过市场竞争，聘用专业的经理人经营企业，这样一来，审计机关在对其展开审计时可以减少许多顾虑，提高审计效果和效率。

（2）要缩短国有企业主要领导在单位的任职时长。出于审计开展难易程度的考虑，如果企业的主要责任人在当地任职时间很长，一来容易和财务人员以及监督人员达成合谋，制造虚假财务信息，蒙骗审计人员；二来时间一长的话，一些会计数据和相关信息的搜集难度大，质量较低，对形成科学、客观的审计结论造成阻碍。

（3）增加在任审计的比重。离任审计的弊端很多，对国企主要负责人的约束能力较小。而在任审计相对而言，优势很明显：提出的整改意见在任期内能做出回应，及时归正；可以完善干部的绩效考核机制，审计意见作为任期内一项重要考核指标，这样可以提高审计工作的威慑性，起到更好的审计效果；在任审计相对于离任审计来说，过程更为简便，摆脱了离任审计的被动、效果差等特征。对企业负责人的监督由被动治标转为主动防范，由事后监督转为事中监督。将任中经济责任审计有计划、有步骤地纳入日常经济责任审计活动中，科学合理地安排审计计划。

2.要在实务中提高审计的效能

（1）要着力提高审计人员自身的业务素质。针对国企主要领导人的审计难度较大，审计干扰因素较多，对审计人员的素质提出较高的要求。这要求审计人员首先要加强审计专业知识学习，提升业务素质。随着企业电子化、网络化管理的日益深化，国企审计面临着严峻的挑战。国企经营业务广、数据量大，会计信息越来越复杂，审计人员必须采用计算机审计来提高审计效率，推进审计的广度和深度。同时也要加强审计人员的使命感、责任感的教育，保证审计人员做到从国家利益出发，搞好审计。此外，还需要着重提高审计人员跨专业的学习，重点提高审计对象从事领域的专业知识学习，或者通过与专业机构专家合作的形式，一同开展工作。

（2）加强对经营成果的真实性审计。该项审计内容重点在于主要责任人是否有授意下属或者强迫下属编制虚假财务信息，有无滥用会计政策，编造虚假利润等问题；此外，还应重点关注企业是否将应纳入核算范围的子公司纳入了合并报表的范围，是否按照成本法、权益法正确核算投资收益；有无随意调整计提折旧的标准，有无通过结转成本随意调整利润的现象。

（3）加强对经营期间重大决策的审计。审计的重点在于关注负责人在做相关决策时，是否按照相应的规章制度进行，是否有违反或者破坏原有的决策程序，自作主张等等；重大决策包括重大筹资、投资决策，生产经营决策，重大财务决策，重大组织人事决策等。在执行相关审计时，要重点关注相关决策的合法性、合规性以及合理性。比如在进行重大财务决策审计时，主要针对主管财务的领导，检查各项财务审批制度是否健全、各项财务控制制度是否有效执行、有无蓄意破坏财务管理手续等。

3.督促审计整改，从体制机制上深化审计成果

跟踪国企管理问题，助推企业改革发展，在强化审计监督的同时，重点督促、落实市委市政府主要领导的批示和要求，通过人大的权力监督、部门的联动监督和社会的舆论监督，提升审计效果，强化审计整改工作。对于领导干部在经济管理活动中存在的普遍性和规律性的问题，要加强综合分析，寻找问题产生的原因，并找出规律性。如，通过资产保值增值率、资产负债率、投资收益率等指标，完善对国有企业领导人的考核制度，实行业绩与薪酬挂钩，并以规章制度的形式统一对照落实。

参考文献：

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