反垄断，操作起来不容易

周密

近一个时期，高通、微软、奥迪、奔驰以及日本汽车企业等跨国巨头，先后收到来自中国商务部的经营者集中问题审查、来自发改委的价格调查和来自工商总局的滥用市场支配地位调查。一时间，巨额的罚单和牵涉企业的较高知名度吸引了各方关注，也引发广泛讨论。中国政府是否加强了对市场的干预与控制？中国的投资环境是否变得“更不适宜”外资？外国企业又该何去何从？

三个部委的审查虽然侧重不同，但都属于典型的卖方垄断调查，是对于受查对象利用自身的垄断地位、以垄断手段获得不当利益、造成弱势消费者被迫接受的结果。垄断对于社会整体利益是有损的。经济学上讲，垄断者以排除、限制竞争的经营模式，获得高额定价的权利，同时因竞争缺乏而減弱产品创新和服务改进的动力，从而造成社会福利的损失。

一般而言，在企业和消费者之间利益重新分配的过程中，政府更需要站在消费者一方，尤其是在垄断企业与消费者实力相差悬殊的情形下。“反垄断”作为调整和平衡国与国、企业与消费者关系的重要做法，早已被发达经济体广泛采用。美国与反垄断相关的规定包括《谢尔曼法》（1890年）、《克莱顿法》（1914年）、《联邦贸易委员会法》（1914年）等，一个多世纪以来，洛克菲勒的石油帝国、美国电报电话公司、微软、日本汽车零部件企业等相继遭受过调查或处罚。欧盟形成时间相对不长，但其成员国已经在使用反垄断法保护市场竞争方面积累了丰富的经验。欧盟正式实施反垄断法律的十余年来，以其具备的力度大、覆盖广的特点成为欧盟调节市场发展的重要工具，微软、英特尔、苹果、喜力、沃尔沃、巴克莱银行等企业都曾受到处罚，且近十年来全球反垄断排名前十位的天价罚单都是由欧盟开出的。日本的《禁止垄断法》原则上禁止卡特尔这种少数几家企业协商垄断市场的形式，客观上为日本中小企业发展提供了保护。

中国经济经历了几十年的发展，已经形成相对稳定的发展模式，制约经济发展的因素也悄然发生转变。改革开放初期，中国缺少足够的资金实力，对外资和出口的依赖度较强。时至今日，巨额的外汇储备使中国经济发展在资金面上已经相对宽松，市场缺乏的是如何满足消费者的差异化需求，经济发展更需要企业的创新力。因此，中国经济正在面临新世纪以来的又一次重要转型。早在2008年1月1日，外商投资企业与中资企业开始执行统一所得税率，外资的超国民待遇被终结，成为中国与国际惯例接轨的重要做法。而这一次，利用自身优势排除竞争对手、给中国消费者造成巨额成本的大型企业，被敲响警钟，中国市场呼唤更多的公平。应该说，反垄断并不意味着中国投资环境的恶化，而是中国经济在“效率优先，兼顾公平”发展到一定阶段后不断进化的需要，是更重视促进社会公平正义理念的体现。

然而，在实际操作中，尽管垄断犹如过街老鼠，但如何执法才能真正达到反垄断的目的，却并不容易。在操作上，反垄断至少涉及两个层面的问题。首先，对于垄断行为的确定是反垄断的前提条件。美国反垄断的法律法规都相对抽象，原则性强，判断有没有垄断、垄断的程度都需要法官的裁量。中国在反垄断的过程中也应充分考虑对垄断所具备要素和衡量标准的确定，为不同情形下反垄断的裁定提供一定判断依据，以有利于规范、影响企业行为。其次，对于垄断行为处罚力度的把握是反垄断的关键。由于反垄断涉及的对象是行业中的巨头，既要提防其垄断行为的负面影响，又要避免因超过其承受能力的处罚而对行业供给带来的危害，甚至影响其他投资者的信心。

要做到有效地反垄断，坚定外资企业的信心，需要充分践行十八届三中全会提出的市场在资源配置中发挥决定性作用与更好地发挥政府作用相结合的指导原则，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。在反垄断工作开展中，需要加强协调与信息公开，处理好处罚与教育的关系。应协调好与反垄断相关的各个部委的权责分工，着重处理影响最大的垄断行为，避免范围过宽。应遵循入世及其他国际承诺，在可能的情况下公开更多的信息，提高决策的透明性。应在对垄断行为进行处罚的同时注重增强宣传效果，并将罚金用于改善市场竞争环境领域。