地方政府规章后评估标准研究

2014-04-29于悦

西江月·上旬 2014年2期

于悦

【摘要】本文首先对地方政府规章评估标准的概念及其必要性进行解释和介绍，其次说明了国内外的一些评估标准，通过对它们的借鉴，提出了我国地方政府规章评估的标准。

【关键词】评估标准；规范标准；实效标准

一、地方政府规章后评估标准的概念及其重要性

（一）概念

地方政府规章后评估是指对于已经颁布施行了的地方政府规章根据一定的方法和步骤进行评估，以了解其实施中的效果，对其进行评价，根据评估结果进行一定程度的修改或废止。所谓评估标准，指对地方政府规章的立法价值、文本质量以及实施绩效等进行描述、解释、衡量和评价的一系列准则的总称。i评估标准体系旨在通过对评估对象质量的内在要求进行深入剖析和科学概括，将其分解细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系或系统。ii

（二）重要性

科学合理的评估标准是地方政府规章后评估制度的核心内容，它为地方政府规章的评估提供科学客观合理的尺度。评估标准直接影响并决定着一部地方政府规章的评估结果。同时，被评估对象也总会按照评估标准调解自己的行为，以便取得较好的评估结果。从微观上看，每一个指标及其数值具体而客观，构成了立法质量要求上一个个清晰可辨的努力目标；从宏观上看，评估标准体系综合构成了一个全方位的目标要求，评估主体必须全面兼顾评估的各个方面，不能偏废和失衡，否则无法获得全面、科学的评估结果。因此，作为地方政府行政规章后评估的风向标，如果评估标准设计的科学合理，则可以正确反映地方政府规章的质量效果和效益，从而引导立法工作朝着良性健康的方向发展；如果评估标准不合理、不科学，则可能误导对地方政府行政规章的选择和评价，评估活动也会失去其应有的意义。

二、国内外现有的标准体系

（一）国内的评估标准

关于地方政府规章的后评估标准，国内学者可谓仁者见仁、智者见智。有的学者认为，它包括三类标准，即合目的性标准，指评价及其立法目的是否科学、合理以及在实施过程中是否达到立法目的；合法性标准，指評价及其立法从实体到程序是否合法；技术性标准，指从狭义的立法技术角度考察规章的协调性、完备性和可操作性。iii

有的学者提出，评估标准可以分为内在标准和外在标准。其中，内在标准主要包括合法性标准、正义性标准和合目的性标准；外在标准主要包括完整性标准、明确性标准和协调性标准等。iv

有的学者认为，地方政府规章的后评估标准，可以分为主观标准和客观标准，又可以具体分为五个标准，即价值标准，指考量立法者的价值取向；制衡标准，指考量公权与私权、权力与责任、权力与义务这些法律机制配置能否相互制约；激励标准，指考量规章能否促进科学技术、经济、文化，甚至观念的进步和发展；技术标准，指考量规章自身的逻辑结构、概念、范畴、原则、特定的程序和立法技术；实践标准，指考量规章能否在社会实践中得到实施。v

（二）国外的评估标准

美国评估的标准为“5E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、公平（Equity）、环境（Environment）。经济指标表示投入成本的最小化程度，也就是充分利用已有的资源以获得最大比例的投入。效率指标是在既定的投入水平下使产出水平最大化。效益指标是指其产出最终对实现法律政策目标的影响程度。公平指标就是该制度对所涉及的相关各方面是否公平。环境指标就是其对环境的影响程度如何。

德国立法后评估确定的标准有：立法的目标是否能够实现；法律的可接受程度如何；法律内容的简洁程度和可读性如何；法律的实施成本如何；法律的副作用有哪些。这些标准既关注经济效益也重视公平因素，实际上就是从立法的经济性、文本质量和其实施绩效这几方面进行衡量的。

三、评估标准的构建

在认真比较借鉴国外和国内的地方政府规章后评估标准的基础上，经过分析研究，笔者认为，具体对一项地方政府规章进行完整的评估应包括三部分内容，即立法价值评估、文本质量评估和实施绩效评估。为了更加清晰明了，笔者将文本质量评估方面分为了法理标准和规范标准。因此，评估标准就成为了四个，在每个评估标准下又设置了若干个具体的评估指标。

1、价值标准。它是规章的内在机制与人对规章的需要的相互联系、相互作用、相互构建的关系范畴，是规章的内在机制在实践中潜在和现实地满足人对规章的需要的过程。地方政府规章作为调整社会关系的法律规范，必须满足人们对法律所诉求的传统价值，即体现正义性、维护秩序、保护社会主体的自由和安全等。

2、法理标准。它指用法的一般原理来评价某一件政府规章质量的高低。从法理学的角度来看，地方政府规章作为上层建筑的范畴，应当体现当地政府的意志，符合本国的宪法要求，同时具备法的一般功能和特征。法理标准主要包括合法性、合目的性、权力和义务平衡性和法律责任等评估指标。

3、规范标准。它主要是从立法技术角度考察地方政府规章的优劣。在法律体系和立法程序越来越完善的今天，立法技术的好坏，往往直接决定了地方政府规章质量的高低。它包括规章纵向、横向以及内部的协调性，各项制度的衔接性，评价规章的结构和逻辑关系是否合理、得当，评价规章语言表达是否准确、简练、易懂，名称的使用是否规范。可以说，规范标准是评估制度不可或缺的一个基本标准。

4、法的实效性。一般是指具有法律效力的制定法在实际社会生活中被执行、使用、遵守的状况，即法的实际有效性。vi法律实效在实质上表达着法律的实现过程。这说明了从法律实效的角度研究规章立法的重要性。将法律实效作为评估的基本标准之一，有助于我们立足于更广阔的时空基点来观察地方政府规章的实施。实效标准主要包括实践性、效果性、效率性以及回应性。

注释：

i 任尔昕.地方立法质量跟踪评估制度研究[M].北京大学出版社，2011.

ii 袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的构想[J].国家行政学院学报，2006（4）.

iii 卿泳.立法评价对于提高地方立法质量的意义[J].民主与法制，2005（5）.

iv 李长喜.立法质量检测标准研究[A].立法研究（第二卷）[M].法律出版社，2001.

v 任先行.论提高立法质量的标准及法治环境建设》，http：//www.gsei.com.cn/lag/news/list.asped=70.访问时间2010年10月25日。

vi 张文显.法理学[M].高等教育出版社，2004：263.

【参考文献】

[1]刘惠荣.试论地方性立法评估的标准体系[J].中国海洋大学学报（社科版），2008（2）.

[2]汪全胜.法律绩效评估公众参与模式探讨[J].法制与社会发展，2008（6）.

[3]汪全胜.论立法的可操作性评估[J].山西大学学报，2009（4）.

[4]汪全胜.立法技术评估探讨[J].西南民族大学学报，2009（5）.