沪郊村集体资产产权制度改革的路径模式比较

潘明

[摘 要] 为实现农村集体资产“归属明晰、权责明确、严格管理、流转规范、监督有力”的产权制度，村民“共有共享”，促进沪郊农村集体资产产权制度改革顺利进行，选取沪郊近中心城区、近郊、远郊具有典型代表性的区县农村集体资产改革模式，从改革形式，各自的特点、优劣进行比较，以赐今后村集体产权制度改革借鉴。

[关键词] 沪郊 农村集体资产 产权制度 路径模式

[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）03-0026-02

党的十八大报告提出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。”在十八大报告中提出“新的四化”，工业化、信息化、城镇化、农业现代化。农业现代化、城镇化是工业化的基础，农业现代化为工业化解放大量劳动力；城镇化既是工业化的结果，同时也是工业化的前提。城镇化为工业化提供土地资源，工业化必然带来城镇化，大量农民脱离土地，离开农村，实现非农就业；城镇化接纳大量农民进城居住的同时，又为工业化提供土地资源、吸纳就业。城镇化是一个系统工程，不仅解决农民进城居住的问题，而且是要解决农民的身份问题，包括户口、就业、社保等一系列问题。但随着工业化、城镇化、农业现代化的发展，大量的农村集体资产、资源被征用和占用，村集体积存了大量的集体资产，这些资产大多以货币形式积留在村、镇账户上，有的城镇化比较完善的地区，在城镇化过程中，将这些资金转化成了固定资产，进行出租，这些资产随房地产的升值，村集体资产也在不断壮大，集体收入又也在不断增加。为适应工业化、城镇化、农业现代化的发展，提升城镇化水平，壮大集体经济，增加农民的收入，各地都在因地制宜、农民自愿、政府指导的原则下，探索农村集体资产产权制度的改革。从产权经营形式来看，有股份合作制、股份制公司是、股份合作社等形式。从股权设置来看，有股份均等化设置也有股份差异化设置。从集体与社员的分配来看，有设集体股，有不设集体股。本文试图通过解剖沪郊各区县不同改革形式，来分析各自的特点、优劣，以赐今后村集体产权制度改革借鉴。

一、沪郊村集体资产改革的总体概况

沪郊村集体资产改革从上世纪90年代后浦东开发开放开始，从2000年开始，主要是在工业化比较快的区几个区推进，2009年后，农村产权制度改革工作逐步向面上推进，由村级集体经济组织改制为主向镇村集体经济组织改革联动及多方扶持集体经济发展推进。目前改革的内涵也从经营性资产，扩大到非经营性资产、资源性资产；不仅包括存量资产，而且包括增量资产等。农村集体经济组织产权制度改革，按改制时间来分类，可分撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制两类。按资产构成来分类，可分存量折股型和增量配股型两类。农村集体经济组织产权制度改革的主题是城市化过程中如何维护好、实现好、发展好农民利益，让农民共享改革开放发展成果。在改制形式上，由存量折股型为主，逐步丰富为存量折股型、增量配股型、土地入股型等多种形式。在登记形式上，由有限责任公司为主，逐步发展到社区股份合作社，并正在探索经济合作社等登记形式。

在改制层面上，由村级集体经济改制为主，逐步拓展为村联合改制、镇村共同改制、镇级改制等多层面改制。

二、以经济园区为依托的镇村集体资产股份制创新

金山区枫泾镇从2004年开始，积极开展以农民土地等集体资产入股的股份合作制探索，发展市郊都市型工业。

郊区都市型工业园主要是利用镇、村集体经济组织运行的集体资产，通过以农民集体资产或以土地为合作条件入股等模式集中建设标准厂房，将农民的土地转化为促进产业发展的厂房资产，吸引中小企业入驻，促进和扩大郊区居民就业，用长效机制保障农民和镇村获取稳定的土地和厂房租赁收益，推进农民就业非农化、郊区农民市民化，使郊区居民真正实现安居乐业。[根据上海市经济委员会、上海市城市规划管理局、上海市房地产资源管理局《关于规范本市郊区都市型工业园规划建设的指导意见（试行）》的提法。

1. 郊区都市型工业园突出特点是“小”。郊区都市型工业园面积一般在20—30公顷左右，容积率高，原则上不低于1，大多是租赁式标准厂房，紧邻市级工业园区，能够共享基础设施配套，适合中小企业。减少了中小企业购地和建房的固定投入，有利于企业将资金用于扩大再生产和加大研发投入，拓宽了中小企业发展的筹资渠道，为其提供配套的金融支持。

2. 农村集体资产股份化是工业园的基础。农村集体资产股份化合作制是建设郊区都市型工业园的基础。由当地镇政府、村级经济组织（村委会）和村民三方共同投资入股建设，大致比例为70%：22%：8%，并由镇政府托管，通过将园区内农民的土地使用权转化为股份的运作模式，使农民从工业园的利润中获得固定回报，解决当地农民长期稳定收益，也让农民能够享受到土地上涨的增值收益。全镇23个行政村中有19行政村参与了投资，投资方式包括：镇集体投资、村集体及农户入股相结合、农户入股等。其中，农民出资人数达到105户，共出资485.5万元。

3. 政府主管，所属公司开发管理的模式。按照以“保障农民受益，盘整存量土地，扩大农民就业”为目标，采用政府主管，所属公司开发和管理的模式。枫泾都市型工业园分A区、B区两块，分别由上海村联企业发展有限公司和上海振枫经济发展有限公司开发建设，开发和管理模式为“五统一共”，即：由枫泾镇人民政府统一征地、统一规划、统一设计、统一建造、统一管理，由镇、村二级共同招商，体现了“高效、简洁、经济、实用、健全”的特点。以经济园区为依托的镇村集体资产股份制优势。首先是灵活多样。其次，可以多主体投资，吸引农民土地入股。

4. 在工业园实施农村集体资产股份化的效果

首先，促进了村级集体经济发展，村可支配收入稳定。村级集体和农民利用自己的土地，配合上海郊区都市型工业园区的建设，成立股份公司自主开发招商引资，一方面村集体仍然保留土地的所有权，以出租标准厂房的形式获得稳定的租金收入，另一方面能够得到股份分红，享受土地今后上涨的增值收益，大大增加了村级集体财产性收入。

其次，提高了农民的收入。一是农民通过以土地的使用权入股，增加了农民的财产性收入。同时还拓展了就业渠道，提高了农民工资性收入。2008年，实现产值8230万元，税收323万元，租金收入327万元，农户入股资金按8%给予固定回报，每年投资收益42万元。可见，农民土地集体资产入股成为增加农民财产性收入的重要途径。

三、松江区一级模式与两级模式并存的农村集体资产改革

松江区以黄浦江为界，分为浦南地区和浦北地区。由于受地理环境的制约，浦南以农业为主；浦北以工业为主，农村集体资产占全区农村集体资产的85.7%。所以，松江区的农村集体资产改革主要有两种模式，即：城镇化地区，成立一级（镇或街道的）农村集体经济组织，名称为“镇农村集体经济联合社”；农业、涉农地区成立两级农村集体经济组织：一是村级集体经济合作社，二是镇级的农村经济联合社。村级集体经济合作社的集体资产，统一委托镇级资产经营管理公司经营和管理。

1. 以新桥镇为代表的镇一级经济组织改革模式。

新桥镇位于黄浦江北部，靠近闵行区，工业化比较早，属于城镇化地区，在农村集体资产改革中属于一级（镇或街道的）农村集体经济组织范围，农村集体经济组织名称为“镇农村集体经济联合社”。

1.1 创新管理模式，建立镇级农村集体经济联合社。经济联合社代表全镇农村集体经济组织成员的共同利益，依法行使对镇级农村集体资产的管理权、经营权、处置权和收益权。经济联合社设立社员代表会议，理事会和监事会。社员代表会议是经济联合社的最高权力机构，有选举权和罢免理事会和监事会的成员，审议镇级农村集体资产处置和投资等生产经营活动中的重大事项、发展规划、收益分配等方案，审议理事会和监事会的工作报告。理事会是社员代表会议的执行机构，负责日常事务、决策和管理，对社员代表大会负责并报告工作。监事会是内设监督机构，检查监督理事会执行社员代表会议决议的情况、镇级农村集体资产经营活动和相关财务情况等。经济联合社委托经济联合总公司及其下属的资产经营公司等进行资产的经营管理活动。

1.2 依据相关规定，规定社员条件。新桥镇农村集体经济联合社的社员有三部分构成，一是新桥镇农村集体经济联合社的社员是自1956年成立农业合作社至2004年实行镇保期间，户口在本镇、村、队的并已撤销村队建制的原村集体经济组织成员；二是未撤销村、队建制的村集体经济组织成员在撤销村、队建制并经村、队集体资产分配量化后方能成为本社社员。三是因区域调整，由其他镇（园区）划入本镇的村集体经济组织成员，在该村撤销村、队建制且把该村、队土地补偿费上缴部分移交本镇后方可成为本社社员。

1.3 明确镇级农村集体资产及其收益分配内容是关键。镇级农村集体资产主要有4部分构成，一是镇级农村集体资产历年经营的积累和其他形式的入股资金等；二是撤制村、队后由镇集体经济组织收并的原属于村队的集体资产；三是撤制村、队时上缴镇集体经济组织的土地补偿费和资产处置统筹金；四是未撤建制村、队的资产，在撤销村、队建制并经集体资产分配量化后，并入镇农村集体资产范围。镇级农村集体资产收益是指镇级农村集体资产经营所得，主要指镇集体资产经营公司等镇直属公司经营所得扣除按国家规定应上缴的税收和各项费用后的净利润部分。

1.4 松江区新桥镇农村集体资产改革的特点是“三合一”固化农民利益。相比过去“三级所有、队为基础”的农村集体经济基本特征，将队、村、镇三级所有的农村集体资产改革为镇一级资产，并通过可继承股权的方式，固化农民分红，以切实保障农民利益。好处是镇一级政府组织管理规范有序，行政管理范围适度合理，有利于加强对集体资产经营管理和收益分配的组织和领导；有利于改变村级集体资产分散经营、盲目竞争的状况；也有利于加强区域统筹发展和利益平衡，也更能体现公平。

2. 新浜镇“三统一集中”，镇、村两级农村集体经济组织的改革模式。

新浜镇作为松江浦南的一个远郊镇，隔黄浦江与金山区相邻，从经济发展水平、到产业结构与金山区各村比较相近，村集体经济薄弱，基本以农业种植为主，农民收入也比较低，规模企业很少。镇、村、队三级集体资产存留相对完整，近期内不可能大规模撤村撤队，他们的改革探索对于远郊农村来讲更具有借鉴意义。农村集体资产改革的基本路径分2步走，先统一集中，后股份制。

2.1 成立两级农村集体经济组织。一是村级集体经济合作社，二是镇级的农村经济联合社。选举产生镇集体经济联合社第一届社员代表，以村为单位选举产生了村经济合作社社员代表。

2.2 “三个统一集中”实现农村集体资产规范管理。一是资产经营管理统一集中，2009年成立新浜镇资产经营管理有限公司，将原来分散管理、分散经营的集体经营性资产，变为集中管理、集中经营，很好地起到整合作用，降低资产经营成本，2010年又组建新浜镇非经营性资产管理公司，将镇属公司、事业单位、村集体的非经营性固定资产实行集中管理，是使集体固定资产在购置、转让、报损等环节得到有效监管。二是规章制度统一集中，全镇在镇、村两级集体资产家底清，关系顺的基础上，制定了《新浜镇集体资产经营管理制度》、《新浜镇固定资产管理制度》等一整套制度，将镇集体经营性和非经营性资产纳入规范有序的经营管理。三是财务收支管理实行统一集中，对镇属公司、事业单位、村委会全面实行收支两条线管理。

2.3 做好农龄统计。明确了成员界定、农龄、份额确认办法，按农龄为基数设置份额，一年一个份额作为集体资产收益分配权。

特点是，受城镇化影响不大，基本保持了原有镇、村、队三级所有资产，人口变动后也不大，分两步走的好处就是家底容易摸清，后遗症少，将来时机成熟，股份量化，很容易操作。这种做法对远郊农业区县的村集体资产产权制度改革具有重要的借鉴意义。

四、徐汇区华泾镇“村民的算好、村集体的留好”撤制村集体资产改革

华泾镇作为徐汇区唯一的镇，到2011年底华泾镇20个村完成撤制村队工作，3.5万村民变成“股东”。与远郊农村不同，处在上海城市中环内的华泾镇卷入城市化浪潮比较早，集体资产总量大，经营性优质资产比较多，他们在村集体资产改革中，避免“一撤就分，一分就光”的毛病，坚持村一块“算好村民的，留好集体的”，镇一块“多予少取”， 让利于民。

1. “公开、公平、公正”化解村民要求货币化分配而政策却规定量化折股之间的矛盾.华泾镇为此加大了村务公开力度，对于撤村资产处置以及集体经济重大事项实施两项会议制度：村民撤村代表大会和职工代表大会讨论决策重大事项。哪些能分、分多少、怎么评估？华泾镇开展农龄核定、清产核资、资产评估、产权界定及处置方案编制等工作，每个步骤都由村民推选的代表参与，农龄登记、资产总量、处置方案等情况都向村民公开告知，不代为拍板。

2. 成立镇属集体经济组织，收购村民撤村取得的量化股权。对于有些村民不想入股，只想拿到现金的想法，华泾镇成立了镇属集体经济组织，收购村民撤村取得的量化股权，使原集体经济组织继续存在和发展，算是解决了村民要求货币化分配而政策却规定量化折股之间的矛盾。

3. 算好农民的农龄。华泾镇对全镇村民农龄进行了细致的统计分析，发现农龄在5年以上的人员占70%以上，提出以“5年”为界，5年以上部分，以货币资金兑现，5年及其以下农龄，一年折一股。这样各村大部分人员的入股数一致，村民广泛接受。华泾镇20个村处置资产总额约62.9亿元，界定为村民可用作分配农龄的资产约40亿元，部分以现金形式发放，部分转作入股金额，参与分配的人数46229人，每个农户家庭分得数万至数十万元现金。 不设“岗位股”，村干部与普通村民一样分配是华泾镇撤制村集体资产改革的最大特点。

4. 按照相关法规，华泾镇撤村后留下了总共19.3亿元的净资产和1500多亩集体用地，这部分村集体所有的不动产和动产，成为撤制后村集体资产改革和股份合作制集体经济组织可持续发展的物质基础，也是村民长期稳定收入的来源。

随工业化、城镇化的快速发展，各地农村集体资产产权改革都在积极探索中。没有改革没有最好的模式，只有适合的模式，以上地区改革探索代表了不同经济发展状况的典型，具有一定的参考价值。