探析建立城乡统一建设用地市场的模式

李红霞

摘要：随着工业化与城市化的快速发展，我国城市的区域和范围必然要扩大，大量的农村土地必然会转化为城市建设用地。城乡建设用地市场改革的关键点是破除土地市场二元结构.我国建立城乡统一建设用地流转的有形市场。本文通过在透视分析了我国建立城乡统一建设用地市场的必要性、难点及原因的基础上，提出了对推进城乡建设用地市场一体化模式的探索分析。

关键词：城乡统一 建设用地市场

一、建立城乡统一建设用地市场的必要性

1 打破城乡二元制结构，缩小城乡差距。

城乡二元制的实行，将国有建设用地市场和集体建设用地市场无形的分离。自推行国有建设用地市场制度改革以来，国有建设用地出让制度逐步形成了以挂、招、拍等方式，建设用地市场得到了很大完善。而集体建设用地市场如同子虚乌有，又受各方面条件的限制，权利得不到施展，因而集体建设用地的经济价值难以得到体现，相反只能以变相流转的方式出让土地，致使集体组织得不到应有的利益。需要建立统一的城乡土地市场，以规范和高效利用农村集体土地，打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距，促进区域协调发展。

2 提高土地利用效率，盘活农村集体建设用地。

由于我国农业发展的相对滞后，大量农村剩余劳动力在城市找下工作，其中一部分人在城市购置了房产，实现了在城市的定居，而在农村还滞留有宅基地长期搁置不用。依照现行土地财产制度，这些土地既不能上市流通，也不能另做别用，造成了资源的极大浪费。通过建立城乡统一的建设用地市场，可以将低效、闲置的集体建设用地，统一服务于城乡各项建设，进而盘活农村集体建设用地，提高土地利用效率，缓解土地需求的压力。

3 提高建设用地效益，增加农民和集体收入。

参照国外的一般经验，农村人口减少，农村建设用地数量也应该大量减少。但是呈现在我们眼前的确实另一番现象：农民在城市仅属于流动人口，往返与城市和农村，农村人口其实没有下降。农民在城市通过打工积累财富回到农村，在农村建设新房，出现了许多一户二宅，多宅的现象，导致村庄建设面积无限的扩大和社会财富的分散。改革开放以来，农村的收入水平虽然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫减少其他消费。农村的房子还没有产权证，目前还无法抵押和流通。另外，农村村民自建房的容积率太大，基本上每户都存在，实际使用面积大大小于实际的建筑面积，闲置率很高。所以这部分建设用地能够有效流转或集约利用，农民和村集体都能从中获得很大一部分收入。

4 缓解城市建设用地市场紧张，使房地产价格逐步趋于理性。

2008年国务院对《全国土地利用规划纲要》的批复，保护18亿亩耕地已是绝对不能突破的红线，农用地转为建设用地将受到最严格的限制。在城市化进程中，建设用地紧张的局面越来越严重。这时将农村建设用地通过市场流转进入城市建设用地，那么城市建设用地紧张的局面将大大缓解。逐步消除社会对建设用地的投机和炒作，使房地产价格逐步趋于理性。因此，城乡统一建设用地市场是理性的选择。

5 缩小城乡差距，统筹城乡发展。

集体建设用地使用权流转是缩小城乡差距重大举措。按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持城乡统筹发展，走工业反哺农业、城市支持农村的道路，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡二元结构，努力消除城乡协调发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合理配置。

二、建立城乡统一建设用地市场的难点

统一土地市场要求共同的土地产权制度基础。我国农村土地，包括建设用地在合规的意义上说，从来就没有真正地进入流通市场。因为我国农村土地名义产权制度否定了农村土地入市的可能性。

我国农村土地产权制度存在着名义制度与实际制度的重大差异。

名义上我国农村土地属集体所有制，宪法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。同时我国农村土地实行农民家庭承包经营制，农民拥有承包土地的使用权、收益权和部分处分权。而土地入市流转是以完全的处分权为基础的，因此我国农民无权把他们实际使用的土地拿到市场买卖。退一步说，假定农民拥有土地的完全的处分权，土地入市仍然会遇到重大的制度障碍，即土地的最终的、法律上的所有者是农民集体，土地转让收入的大部分应该归属于农民集体，但是在大多数情况下，作为经济主体的农民集体在我国已不复存在，结果是，或者土地转让收入完全归于农民个人，这就促使转让土地的产权性质由集体公有转变为个人私有；或者土地转让收入在农民集体（乡、村、组）范围内分配，最终量化到了个人，这也同样会促成转让土地的产权性质由集体公有转变为个人私有。因此在我国农村土地名义产权制度的基础上，土地入市将倒逼公有土地转变为私有土地。

实际上我国农村土地的最终支配权（处分权）和主要收益权属于国家（各级政府），农民拥有的是土地使用权及与土地使用权相关的收益权。因此，我国农村土地产权制度事实上是由国家终极所有权和农民经济所有权两个层次构成的，集体组织在绝大多数情况下只是国家把土地发包给农民家庭等经济行为的执行机构。

我国事实上的农村土地产权制度是与我国现阶段国情相适应的、符合我国经济社会发展需要的土地制度形式。我们应当在观念上对其确认，在内容上对其优化。以实际上的农村土地产权制度为基础，可以有效推进我国农村建设用地入市，从而建立最优的城乡统一建设用地市场。

三、建立城乡统一建设用地市场模式的探索

建立城乡统一建设用地市场的关键在于农村建设用地产权基础的确认。从操作层面上看重点在于确立农村土地市场转让的转出方主体。困难不在于不能确定出让主体（土地的使用者农民），而在于农村土地的初级转让如何建立在国家终极所有权和农民经济所有权双重产权结构的基础上，即如何保证国家的土地权益。一旦问题得到解决，建立城乡统一建设用地市场的目标模式就会变得十分简单。

首先我们应当在事实上确认农村土地包括建设用地的终极所有者是国家，农民、农户、农民集体是农村土地的经济上的所有者。在此框架下，我们可以提出与城市建设用地市场接轨的、合理可行的农村建设用地市场设立方案：

①农村建设用地的实际占有者和使用者农民是土地转出方主体，他们在土地一级市场与购买者直接交易。土地交易价格水平由市场供求关系决定。

②农村建设用地在一级市场的出让收入完全归属出让主体。

③国家对在一级市场出让的农村建设用地收入征收财产权税，税率可考虑定在农民获得收入的60%到80%之间。

④农村建设用地初次入市税收收入在尊重现行土地收入财政归属现状的基础上，由地方财政与中央财政分享。

从一个较长的时间看，我国农村土地制度的深入改革还需要在一些重要观点和步骤上实现突破。

1 健全相关法律制度，使符合条件的农村建设用地进入市场。

集体建设用地进入市场首要障碍是现行的土地管理法规，要使城乡建设用地市场健康，有序，规范的发展，必须修改相关的法律条款，为城乡统一建设用地市场提供法律上的保障。必须修改《土地管理法》中关于单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设等规定，开放城乡建设用地市场，使农村建设用地在符合相关规划的条件下进入建设用地市场。

2 制定有效的土地收益分配政策，促进农村社会保障体系的建设。

农民将土地直接流转城乡建设用地市场的目的就是分享城市化过程中土地流转的差级收益，因此制定合理的土地收益政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。在社会保障制度不健全的情况下，农村又土地承载着社会保障的功能，因此必然减低农民流转土地的积极性，必然会给城乡统一建设用地市场带来阻力。为了促进建设用地市场的发展，必须相应的构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。

3 做好集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权。

明确产权要依靠土地登记确权，实行土地统一登记发证制度。集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。赋予农民完整的土地权利，包括占有，使用，收益，转让，入股，租赁等。

四、结语

统一城乡建设用地市场是农村土地制度改革迈出实质性的一大步，具有深远的历史意义和重大的现实意义。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价作为改革的一项重大举措，对于规范中国经济发展秩序、创造中国经济发展新引擎都将产生重要作用。