户籍制度改革与政府侵权行为的约制:在流动中保 护产权

内容提要在中国转型时期，地方政府对于民众的侵权行为应当如何遏制？本文以“强拆”这一典型事例入手，从居民流动性的角度为约制政府侵权行为提供了一个思路。研究发现，中国地方政府对居民的侵权行为之所以成为一种普遍现象，是因为在中国式分权的激励机制下，地方政府具有充分的侵权动机，而户籍制度以及与之相关的权利导致居民流动性受到了极大的限制，从而使得居民“退出机制”（或曰“躲避机制”）失灵，居民“既惹不起，又躲不起”，产权受到侵犯。本文发现，“躲避”这一看似消极的手段，在现实中构成了一种积极有效的产权保护形式，这一发现更新了人们有关户籍制度改革和产权保护的认识。从这一视角看，户籍制度的改革不仅具有促进经济增长的作用，而且还具有对居民产权的保护作用，可以通过“在流动中保护产权”的形式约制政府行为，保护居民产权。

关键词户籍制度政府侵权行为产权保护流动性

〔中图分类号〕F061.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2014)06-0026-08

引言

一个身处中国内地的人，每当其浏览新闻的时候，往往会发现有关“政府侵犯民众产权”的新闻屡见报端。近年来，这方面最为典型的例子就是强行拆迁。钉子户和拆迁办之间较量的故事似乎已成为人们的家常便饭。那些为了维护自己的产权而进行抗争的“钉子户”①们使出了种种招数，他们或是依赖于自身的武艺高强（重庆钉子户）、或是自己制作火炮加以对抗（武汉西湖区钉子户），或是通过自焚的极端行为抗争（江西抚州等地的钉子户们）。尽管这些抗争行为已经达到个体能力的极限，抗争手段也一再更新升级，但是，正如一款名为“钉子户大战拆迁队”网络游戏的最后结局一样，无论钉子户们通过什么样的努力和手段维护自己的产权，他们的结局却只有一个：被强拆。

事实上，熟悉中国的人们不难发现，强拆只是地方政府侵犯居民产权的典型行为之一。人们对于以强拆为代表的侵权行为的危害性也有着高度的认同。然而，尽管从中央到民众，几乎所有的舆论都在声讨地方政府的侵权现象，但是政府侵权行为却仍在继续，相应以悲剧结局的政府侵权的故事依然经常见诸报端。这似乎是一个颇为难解的悖论，人们每每在谈到政府侵权故事开始的时候，就知道是一出悲剧在上演。保

* 基金项目：国家社科重大招标项目（08&ZD027）；国家自然科学基金（71303185）；教育部人文社会科学规划项目（13XJA790003）；陕西省社科基金项目（12D124）；陕西省教育厅项目（12JK0152）。作者感谢汤向俊、赵勇等人的早期讨论和建议。当然，作者文责自负。

① “钉子户”这个词本身并不成立，从产权含义上讲，钉子户只是对自身产权进行合法保护的主体，钉子户是强拆部门对难以拆迁的户主的贬义称谓。但是鉴于“钉子户”一词已经完全被大众所接受，因此，本文沿用这一称呼，这并不构成理解上的歧义。

护居民财产权利的《宪法》和《物权法》似乎失去了它们本应具有的至高无上的威严。无论是中央政府还是被侵权的普通民众，都似乎很难拿出一个有效预防侵权的办法，在保护产权的过程中显得如此应对乏术、束手无策。

无论是从何种意义上讲，政府对于民众产权侵犯的行为必须受到约制。因为，第一，从经济增长的角度看，产权保护是经济增长的重要基石，［美］诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社、上海三联书店，1994年；［美］道格拉斯•诺斯、罗伯斯•托马斯：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社，1989年；［美］巴泽尔：《产权的经济分析》，贵方域等译，上海人民出版社，1997年；Greif, Avner, Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade, Cambridge: Cambridge University Press, 2006；［美］曼瑟尔•奥尔森：《国家兴衰探源》，吕立中等译，商务印书馆，1999年。一旦产权根基普遍受到侵犯，那么经济的长期增长是不可能的，中国要想成功实现从一个经济大国向经济强国的过渡，依然需要走非常漫长的路程；第二，在经历了三十余年的高速经济增长之后，中国的崛起不能再仅仅依赖于GDP的简单数量要求，而是需要转换方式，用经济增长的质量来看待增长，因为数量的简单增长并不意味着人民福利的提高，而作为一个正在崛起的大国，还需要“以自由看待发展”Sen, Amartya, Development as Freedom, Oxford: Oxford University Press,2001.和“以质量看待增长”任保平：《以质量看待增长：对新中国经济增长质量的评价与反思》，中国经济出版社，2010年。的眼光；第三，政府的侵权行为一旦成为一种普遍现象，由此导致的社会矛盾积累会使得社会冲突越来越严重，不利于和谐社会的构建。以此来看，这种对政府产权侵犯行为的约束显得刻不容缓。

2014年第6期

户籍制度改革与政府侵权行为的约制：在流动中保护产权

如果要想找出约制政府侵犯产权的办法，就必须深入探究其背后的逻辑。仔细观察政府侵权背后的故事，便会发现至少有两条事实：第一，政府侵权背后的主体是地方政府；第二，政府侵权几乎在中国各个地方都存在。这引发应去探索如下几个问题：地方政府为什么如此热衷于侵犯居民产权？地方政府为什么会不顾百姓的抱怨和中央的责罚而纷纷实施侵权行为？为什么地方政府有能力如此侵犯居民的产权？如果以上三个问题能够得到解答的话，就能够找到问题的答案，从而为产权保护提供一个可行的思路。在此，特别关注侵权背后的第二个事实，即侵权行为几乎在中国各个地方都存在，也就是说，侵权行为是地方政府的一种普遍现象。这就引发了一个疑问，普遍的侵权行为何以可能？

尽管抗争的手段有很多种，但是一种最为常用的手段就是躲避。赫希曼曾经在他的经典小册子《退出、呼吁与忠诚》里面讲到改进组织绩效的两种方式，一种是通过呼吁的方式，另外一种便是退出。［美］阿尔伯特•赫希曼：《退出、呼吁与忠诚》，卢昌崇译，经济科学出版社，2001年。Tibout指出，居民会通过“用脚投票”的方式来达到约制政府的目的。Tiebout, M. Charles, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, vol.64, no.5, 1956, pp.416-424.这个机制也被称作“蒂波特机制”（Tibout Mechanism）。在面对“政府侵犯局面产权”时，舆论声讨可以理解为一种呼吁机制，但从现实来看，这种机制的作用非常有限。那么居民是否可以通过“退出”的手段来达到约制政府的目的呢？正如一句老话所讲，“惹不起，躲得起”。钉子户们如果“惹不起”政府，是不是可以“躲得起”政府？然而，从中国的现象观察中可发现，由于中国居民流动性受到了极大的限制，从而导致了“退出机制”（或曰“躲避机制”）的失灵，居民“既惹不起，又躲不起”，就只好受侵犯了，而这种居民流动性的限制正是问题的症结所在。正是户籍制度以及与之相关的权利安排对“退出权”的限制，使得政府侵权行为成为一种普遍现象。

基于以上观察，本文意图以强行拆迁这一典型的政府侵权行为为例，从户籍制度限制和居民流动性的角度分析政府侵权行为。这一分析解释了中国地方政府侵权行为的普遍性，从而能为解决这种侵权行为提供一条可行的思路。本文发现，在中国式分权的激励机制下，地方政府具有充分的侵权动机，而户籍制度导致居民流动性受到了极大的限制，从而使得居民“退出机制”失灵，居民“既惹不起，又躲不起”，最终在侵权博弈中失利。如果要想遏制政府的侵权行为，那么就必须保护人民的自由流动和迁徙的权利，而这又依赖于户籍制度及其附属权利体系的改革，也即让蒂波特机制起作用（Make Tibout mechanism effective）。既有的研究往往强调户籍制度导致的经济增长后果，而本文则强调户籍制度改革的产权保护作用。此外，已有的文献更多地强调政府在产权保护中的作用，而少有文献探索当政府成为产权侵犯主体的时候，居民是如何保护产权的，而本文则强调居民流动性对产权保护的作用，本文的理论可能构成对于产权经济学文献的补充，这构成了本文的另外一个贡献。

一、强行拆迁：中国的故事

1鼻坎鸬亩力：地方政府为什么热衷于发展经济

即使从全世界的范围来看，中国的地方政府对于经济增长所表现出来的热情也是极其高涨的。在已有的文献中，这种依靠地方政府的力量来推动经济增长的现象已经得到了学界的广泛关注，大量的文献对之进行了探讨。Xu, Cheng Gang, “The Fundamental Institutions of Chinas Reforms and Development,” Journal of Economic Literature, vol.49, no.4, 2011, pp.1076-1151.就为什么中国的地方政府会如此热衷于发展经济而言，已有的文献发现，这一方面是由于财政分权带来的地方利益，Qian, Yingyi and Barry R. Weingast, “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,” Journal of Economic Perspectives, vol.11, no.4, 1997, pp.83-92. Qian,Yingyi, Hehui Jin and Barry R. Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style,” Journal of Public Economics,vol.89, no.9-10, 2005, pp.1719-1742. 另一方面则是因为中国政治集权体制下官员的晋升激励，周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；张军：《分权与增长：中国的故事》，《经济学季刊》2007年第7卷第1期；刘瑞明、白永秀：《晋升激励与经济发展》，《南方经济》2010年第1期。这种经济分权和政治集权相结合的地方治理结构成为了一种中国式的分权。王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期。正是在这种中国式分权的背景下，地方政府出于自身利益，有着推动经济发展的强劲动力。这种激励机制的作用在新近的实证文献中得到了广泛的证实。Li, H, Zhou, L, “Political Turnover and Economic Performance: the Incentive Role of Personnel Control in China,” Journal of Public Economics, vol.89, 2005, pp.1743-1762；徐现祥、王贤彬：《晋升激励与经济增长：来自中国省级官员的经验证据》，《世界经济》2010年第2期；徐现祥、王贤彬、舒元：《地方官员与经济增长——来自中国省长、省委书记交流的证据》，《经济研究》2007年第9期；王贤彬、徐现祥：《地方官员来源、去向、任期与经济增长——来自中国省长省委书记的证据》，《管理世界》2008年第3期；张平、赵国昌、罗知：《中央官员来源与地方经济增长》，《经济学季刊》2012年第2期。

中国地方政府推动经济发展不仅有动力，而且也有非常巨大的压力。在财权方面，自1994年的分税制改革以来，中央的税收比例逐年上升，而地方的税收占比则逐年下降；在事权方面，地方需要支付的财政负担逐年上升，从图1中可以看到这一鲜明的事实。在这种情况下，地方政府就必须通过发展建筑业、增加预算外的收费项目和非预算资金来寻求新的生财之道。周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期。而土地作为一种最为重要的要素就成为了地方施行“土地财政”的重要途径。一方面，中国依然处在城市化和工业化的中期阶段，需要大量的工业建设和投资，土地在其中的作用就显得非常重要。另一方面，为了吸引工业企业进入到本地区，促进经济增长，地方政府又必须在竞争中低地价、零地价甚至负地价出让工业用地，吸引工业投资。但是，地方政府之所以能够做这种“赔本买卖”是因为工业投资可以带来服务业的增长，而服务业中的流转税和土地出让金则全部归地方所有。从而通过限制商业用地和居民住宅用地的方式，向二者收取高额的土地出让金。陶然、袁飞、曹广忠：《区域竞争、土地出让与地方财政效应——基于1999-2003年中国地级城市面板数据的分析》，《世界经济》2007年第10期；陶然、汪晖：《中国尚未完成之转型中的土地制度改革：挑战与出路》，《国际经济评论》2010年第2期。土地财政成为了地方政府的一种“无奈之举”。卢洪友、袁光平、陈思霞、卢盛峰：《土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”?——来自中国地市的经验证据》，《经济社会体制比较》2011年第1期。在多重压力和推力的作用下，地方政府纷纷利用土地这一稀缺的资源招商引资、发展经济，出让建设用地甚至违法供应土地成为地方政府官员的重要手段。张莉、徐现祥、王贤彬：《地方官员合谋与土地违法》，《世界经济》2011年第3期。梁若冰：《财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法》，《经济学季刊》2009年第1期。正如相关研究已经指出的那样，土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛是城市扩张的核心内容，而这些也构成了地方政府财政收入最重要的支柱，因而大兴土木现象的背后是政府的土地财政。周飞舟：《大兴土木：土地财政与地方政府行为》，《经济社会体制比较》2010年第3期。 随着城市化的不断推进，土地的需求不断上升，土地融资已成为地方政府财政和城市化资金的重要来源，刘守英、蒋省三：《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》，《中国土地科学》2005年第10期。扮演了第二财政的角色。

图1地方财政收支占比差额

在中国式分权和城市化、工业化进程的背景下，拆迁似乎成为了一个不可避免的命运。然而，一个不可回避的事实是，虽然经过了市场经济三十年的洗礼，但是中国作为一个转型尚未成功的国家，权力在国家的运作过程中依然未能得到有效合理的约制。政府和政府官员的力量相对于普通老百姓来说依然非常庞大，以至于无法约束。正是在这个背景下，政府要推动经济增长，就很容易导致出现为此侵犯居民产权的行为。已有的文献研究发现，分税制降低了地方政府的分享比例，使得地方政府从事援助经济发展变得无利可图，相反从事攫取方式发展变得有利可图，从而促使地方政府的行为从援助走向攫取。陈抗：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，《经济学季刊》2002年第1期。周飞舟也指出，在土地征用和开发的过程中，地方政府通过“圈地”而“圈钱”积聚资金的行为一方面积累了大量的金融风险，另一方面又因为对农民土地的低价补偿造成了潜在的社会风险。周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期。

2鼻坎鸬奶跫：不完整的产权和无法流动的居民

有巨大的压力和动力只是政府对民众权利侵犯的一个必要条件。理论上讲，政府既可以提供“公共服务”（public goods），也可以提供“公共灾祸”(public bads)。必须承认，地区间竞争有积极的一面，也有消极的一面。经典的分权理论曾经提供了这样一种机制，Tibout指出如果各个地方政府进行竞争的话，那么当不同的地方政府提供不同的公共服务时，居民会根据自身的偏好，进行“用脚投票”的方式来达到约制政府的目的。Tiebout, M. Charles, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, vol.64, no.5, 1956, pp.416-424.这个机制也可以称作“蒂波特机制”（Tibout Mechanism）。如果“用脚投票”的“蒂波特机制”是良好运行的，那么居民的确可以约制政府行为。但是，必须注意到中国转型时期中两个颇为特殊的事实：第一，现行的土地制度导致了居民产权的不完整；第二，以户籍制度为基础的一系列相关制度安排极大地限制了居民的流动性。

随着中国城市化和工业化进程的不断推进，各个地区对于土地的需求呈现迅速上升的态势。然而在相关的法律保护方面，国家对于居民产权规定的不明晰构成了政府侵犯的重要原因。陶然等曾梳理了中国的土地征用制度变革，他们指出就土地征用制度来看，无论是1982年的“国家建设征用土地条例”，还是1986和1998年的“土地管理法”，虽然这些法律规定明确表示地方政府征用土地的必要条件是为了公共事业, 但这些法律法规对公共事业或者公共利益的范围没有明确规定，这就为地方政府滥用土地征用权利, 侵犯农民利益留下了一个巨大的缺口。陶然、袁飞、曹广忠：《区域竞争、土地出让与地方财政效应——基于1999-2003年中国地级城市面板数据的分析》，《世界经济》2007年第10期。

与此相关的另一个事实是，中国以户籍制度为基础的一系列相关制度安排极大地限制了居民的流动性。肇始于计划经济时期的户籍制度有着深刻的时代背景，后来的研究发现，户籍制度之所以出台，一个非常重要的考虑是粮食的紧缺和城镇就业的不足，从而为了保证重工业优先发展战略和城市偏向型发展战略的实施，缓解城市就业压力和粮食压力，政府不得不采取限制居民在城乡间、地域间自由流动的户籍制度来保证这一战略的执行。蔡昉、都阳、王美艳：《户籍制度与劳动力市场保护》，《经济研究》2001年第12期；陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，商务印书馆，2003年；陆益龙：《超越户口——解读中国的户籍制度》，中国社会科学出版社，2004年；白南生：《中国的城市化》，《管理世界》2003年第11期；林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社，2008年，第87页。在之后长达几十年的历史里，户籍制度成为中国经济中一个不可逾越的门槛，而且随着改革开放的不断推进，与户籍制度相关的各种权利使得户籍的价值不断得到提升，这其中最为明显的就是政府的公共服务是与户籍制度捆绑在一起的。大量的文献已经指出，中国的户籍制度除了执行登记和管理人口的职能外，还与能够享受到的福利密切相关，人们日常生活中的衣食住行、生老病死、入学就业、福利保障, 在一定程度上都采用了户口标准。王美艳、蔡昉：《户籍制度改革的历程与展望》，《广东社会科学》2008年第6期；陆益龙：《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》，《中国社会科学》2008年第1期。因此，拥有什么样的户口、什么地方的户口意味着居民能够享受的教育、医疗、社会保障、发展机会等都是极度不平衡的。

由于户籍制度的制约，劳动力流动一旦跨越地区界限，其成本便大幅度提高。陆益龙指出，户籍制度的核心内容包括将公民分为农业户口和非农业户口的二元身份制，同时根据户口辖地管理原则，对异地间户口迁移实行严格的行政控制，这一制度安排通过对身份转换和自主迁徙的控制，对中国社会城乡二分结构的形成，以及城市等级差别现象的出现产生了重要影响。陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，商务印书馆，2003年。尽管中国经过了长达三十余年的市场转型，给居民带来了较多流动机会, 但户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在。陆益龙：《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》，《中国社会科学》2008年第1期。正如陆铭所指出的那样，户籍制度就像一张“玻璃幕墙”，看似已经不存在，但是却实实在在地阻挡着人们的流动和迁徙。陆铭：《玻璃幕墙下的劳动力流动——制度约束、社会互动与滞后的城市化》，《南方经济》2011年第6期。也正是因为这样一张“玻璃幕墙”，使得“用脚投票”来约制政府的机制在中国失效，产生了大量的政府侵权行为。

二、模型与推论

考虑这样一个经济，经济中存在两个群体：地方政府官员和民众。若地方政府官员所掌握的资源为R，官员既可以通过将公共资源配置在公共服务（public goods，用g来表示）方面，也可以采取掠夺（公共灾祸，public bads，用b来表示）的方式获取收益。假设配置在公共服务和掠夺上的资源和精力分别为Rg、Rb，且Rg+Rb≤R。提供公共服务和掠夺所获得的收益分别为wg(Rg)和wb(Rb)，且都是投入资源的凹函数，即dwidRi＞0，祑i礡2i＜0，i=g,b。政府一旦侵犯居民产权，则居民采取“躲避”的手段流动到其他地区，辖区内居民流向其他地区的概率为p，其取决于掠夺的程度Rb和户籍制度的严格程度m，掠夺的越厉害，居民流动的概率p越大，户籍管制越厉害，流动的概率p越小，即祊礡b＞0，祊祄＜0。一旦辖区内居民流向其他地区，该地区将面临损失F(ti)，F(ti)可理解为居民流动后当地政府未来税收损失的折现，该损失是掠夺的凸函数，即dFbdRb＞0，2Fb礡2b＞0。如果居民不流动，则居民给政府官员所能带来的财富（上交的税收）为T。

因此，政府官员在（1-p）的概率下获得：

I1=wg(Rg)+wb(Rb)+T（1）

在p的概率下获得：

I2=wg(Rg)+wb(Rb)-F(Rb)（2）

假定政府官员具有冯•诺依曼—摩根斯坦效用函数，则其期望效用函数为：

EU=(1-p)U(I1)+pU(I2)（3）

将I1和I2式代入，可得，

EU=(1-p)U［wg(Rg)+wb(Rb)+T］+pU［wg(Rg)+wb(Rb)-F(Rb)］（4）

地方政府官员的最优化问题可以表述为：

MaxRb,RgEU=(1-p)U(I1)+pU(I2)（5）

受约束于

Rg+Rb=R

求解效用最大化的一阶条件，可得：

D1=礒U礡b=(1-p)U′(I1)(w′b-w′g)+pU′(I2)(w′b-w′g-f′)=0（6）

其中w′g=dwgdRg，w′b=dwbdRb，f′=dFdRb，w′g和w′b分别代表公共服务与掠夺的报酬率，f′代表掠夺的边际惩罚。

对上式简化可得，

pU′(I2)(1-p)U′(I1)=-(w′b-w′g)(w′b-w′g-f′)（7）

上式即为最优的掠夺资源配置。

进一步，假定政府官员为风险规避者，U′＞0，U″＜0，则通过对Rb求偏导得最优化问题的二阶条件：

D11=2EU礡2b=(1-p)U″(I1)(w′b-w′g)2+pU″(I2)(w′b-w′b-f′)2+(1-p)U′(I1)(w″g+w″b)+pU′(I2)(w″g+w″b-f″)（8）

其中，w″g=2wg礡2g，w″b=2wb礡2b，f″=2F礡2b。

对（6）式进一步隐函数求导，可得，

礡*b礣=-(1-p)U″(I1)(w′b-w′g)D11＜0（9）

礡*b(w′b-w′g)=-［(1-p)U′(I1)+pU′(I2)］D11＞0（10）

礡*b礷′=pU′(I2)D11＜0（11）

其中，R*b代表官员配置于掠夺的最优资源数量。（9）式意味着，如果居民能够给当地政府带来更多的税收，那么政府的掠夺行为就会下降一些。其背后的道理是，由于有流动的可能，政府在侵犯居民产权时就要考虑这种侵犯的可能代价——居民流动带来的税收损失，当这种损失越大时，政府就越害怕居民流动到其他地区，从而降低其侵犯居民产权的动机。（10）式表明，如果掠夺收益和提供公共服务的收益差距越大，就越有激励实施掠夺行为，侵犯居民产权。（11）式意味着当掠夺的边际惩罚越大时，政府的最优掠夺资源配置量就越少，也意味着政府侵犯居民产权的行为减少。对以上三式进一步求导可得，

2R*b礣•祄＞0，2R*b(w′b-w′g)•祄＜0，2R*b礷′•祄＞0（12）

根据（12）式，可以发现，居民税收、掠夺和提供公共服务的边际收益差距、掠夺的边际惩罚等对于政府掠夺资源配置的影响还要依赖于居民的流动性m。如果m越大，意味着居民税收T对于掠夺行为的约制更为有效。这个含义是非常符合直观的，当居民具有更高的流动性m时，其在遭受侵犯的时候更容易通过流动的方式保护产权，而流动会导致税收T的流失，为了保证当地税收收入，政府就要降低产权的侵犯、提供更好的公共服务留住居民。相反，当居民的流动性较差时，政府预期到即使居民产权受到侵犯，其也不可能流动到其他地区，因此就会选择更多地侵犯居民产权。同样，虽然随着掠夺和提供公共服务的边际收益差距的扩大，政府更有动力侵犯居民产权，但是因为有了流动性，因此政府侵犯产权的动力减弱。而且流动性的增强会进一步加大对于掠夺的边际惩罚，这也导致随着流动性m的增大，政府掠夺的积极性下降。通过如上讨论不难发现，居民的自由流动具有很强的遏制政府侵犯居民产权的功能。

三、延伸的讨论

1敝泄式分权增长体制的反思

依据前文的分析，地方政府之所以侵犯居民产权，一个重要的原因是：在现行的中国式分权激励体制和财税体制下，具有充足的动力和压力。不可否认，经济分权和政治集权相结合的中国式分权激发了地方官员的增长积极性，构成了中国过去几十年经济高速增长的重要动力。这种政府主导型的经济发展方式在过去起到了一定的积极作用，但是正如任何东西都是具有两面性的一样，由中国式激励机制所导致的地方政府推动经济发展的竞争行为，既具有“趋好”（race to the top）的一面，又具有“趋坏”（race to the bottom）的一面。由于缺乏完善的绩效考核机制，政府推动经济发展的“双刃剑”也诱发了中国各个地区间的财政支出偏向，并导致市场分割、恶性竞争、经济波动、非可持续发展等问题。傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期；刘瑞明、白永秀：《晋升激励与经济发展》，《南方经济》2010年第1期。一旦其所带来的经济社会成本过高，则这种发展模式就需要得到有效的转变。

通过对以强行拆迁为代表的政府侵权行为的分析，本文发现这种行为在推动经济增长的同时，也可能导致地方政府有激励侵犯居民的产权，从而侵蚀长期经济增长。因而，从居民产权保护和实现长期经济增长的角度讲，这种增长体制也应该得到纠正。第一，如果继续维持现有的财政体制，可以预期地方政府的财政压力依旧会存在，地方政府的“土地财政”不可能得到扭转，这就意味着政府侵犯居民产权的动力依然存在。因此，中央政府和地方政府的财税体制需要得到调整。第二，目前的文献普遍认为，晋升激励机制当中考核体系的不完善构成了政府违规行为产生的重要源泉。周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；刘瑞明、白永秀：《晋升激励与经济发展》，《南方经济》2010年第1期。因此，在现有体制下，有必要将民众的迁徙权利和居民产权保护纳入在绩效考核体系中，以减弱产权侵犯行为。第三，现有土地政策中有关“公共利益”的界定不明晰也构成了地方政府侵犯居民产权的重要借口，因而在法律政策方面，更为明晰地界定“公共利益”的具体内涵可能对居民产权保护具有重要意义。

2被Ъ制度改革的重要性：产权保护的作用

虽然本文是以强拆作为具体的分析对象，但是正如前文所提到的那样，强拆事实上只是地方政府侵犯居民产权的一个典型案例而已。本文的逻辑完全可以应用到其他侵权事实的解释中。就产权的保护而言，本文的一个发现是，产权的保护不是抽象的概念，而是实实在在地体现在真实社会中的激励与约束，需要许多方面的支撑。其中，“躲避”和“退出”这些看起来并不积极的方式构成了产权保护的重要手段。事实上已有的大量文献也曾指出，过去不同的经济情景下退出权的重要性。如布坎南曾指出：“通过提供自由退出和进入具有避免潜在剥削性质的经济关系，私有财产保护人们的自由。”［美］布坎南：《财产是自由的保证》，载罗利主编：《财产权与民主的限度》，商务印书馆，2007年。在有关中国经济的文献当中，林毅夫曾经指出，在中国改革开放前，退出权事实上保护了农民的剩余索取权，而如今由于退出权的缺乏，使得农民失去了对于自身产权的保护并导致了效率的损失。林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。赫希曼也强调，退出权是产权保护和改进组织绩效的重要手段。［美］赫希曼：《退出、呼吁与忠诚》，卢昌崇译，经济科学出版社，2001年。

本文的发现也有助于补充既有的理论认知。从理论的角度来看，已有的文献强调了产权保护的重要性和各种保护产权的办法，而这类产权保护往往需要政府的强制权力。Coase, Ronald H, “The Problem of Social Cost,” Journal of the Law and Economics, vol.3, 1960, pp.1-44.但是现实经济中面对的一个难题是：政府的权力既可以用来执行契约、保障产权、提供公共服务，但如果这种权力不能加以有效约制，那么它也同样可以用来侵犯居民的产权，市场经济的根基也会受到侵蚀。一旦政府的权力被用以侵犯产权而不是保护产权的时候，居民如何应对这种政府的侵权，如果没有有效的约制方式，那么不仅居民的福利会受到损害，而且整个国家的增长基石也会受到腐蚀。这也就是著名的“诺斯悖论”（North Paradox）。本文则试图通过中国强拆的案例为解开“诺斯悖论”给出一个可能的答案——通过流动性的放松来制约政府可能是保护产权的一种有效方式。躲避和退出无疑看起来是一种消极保护的手段，但是这种消极保护却能起到非常积极的作用。就中国当前的现实而言，由于户籍制度以及依附于户籍制度的一系列政策使得居民失去了可流动性，这意味着一旦政府侵权，居民既不可能通过“抗争”保护产权，又没有办法通过“流动”和“退出”保护产权，只能忍受侵权行为。因此，本文的一个结论是，户籍制度改革的一个重要作用就是使得蒂波特机制起作用（Make Tibout mechanism effective），通过“退出权”来保护居民产权。

结语

转型时期政府对于民众的侵权行为是如此普遍，如何遏制这种侵权行为以促使人民的权利得到有效保护，从而维持国家的长治久安是当前中国面临的一大难题。本文以近年来普遍存在的强行拆迁为例分析认为：中国地方政府对居民的侵权行为之所以成为一种普遍现象，是因为在中国式分权的激励机制下，地方政府具有充分的侵权动机，而户籍制度等导致居民流动性受到了极大的限制，从而使得居民“退出机制”的失灵，居民“既惹不起，又躲不起”，从而只好被侵犯。同时发现，政府侵权行为内嵌于整个转型经济体制当中，如果既有的体制不能够得到调整和完善，那么可以预期：政府侵犯居民产权的现象就不可能杜绝，从而危及长期经济增长。

就中国的具体情况而言，户籍制度对于要素流动的限制并引致经济增长的滞后已经得到了大量理论和实践的证实。但是很少有文献强调户籍制度对约制政府侵权行为的积极作用。本文分析所提供的另外一个重要发现是，户籍制度以及依附于户籍制度的相关权利制度限制了居民的流动性，从而在一定程度上剥夺了居民的“退出权”，而“退出机制”的失灵使得居民在面对政府的侵权行为时，“既惹不起，又躲不起”，产权受到侵犯。因而，如果能够实现以户籍制度为基础的一系列制度改革，则政府侵犯居民产权的行为就会得到有效的约制。因此，户籍制度改革不仅仅只是起到传统文献强调的经济增长作用，而且将是“在流动中保护产权”的重要途径。

作者单位：西北大学经济管理学院

责任编辑：韩海燕