我国高速公路管理体制分析

李国瑜

引言：随着我国高速公路的的迅速发展，把高速公路的管理看成是非常重要的一个课题，现对我国高速公路管理体制进行分析，了解各种体制的利弊。

前言

高速公路及其他高等级公路的建设，改善了我国公路的技术等级结构，改变了我国公路事业的落后面貌，缩短了我国同发达国家之间的差距，有效地拉动内需，刺激了高速公路附近地区的经济繁荣和发展。

一、行政隶属体制

高速公路管理体制按行政隶属关系划分可分为集中管理型、分片管理型和专线管理型3大类型。这3种类型的行政隶属体制，并非每种体制绝对理想，而是各自有本身的有利方面和不利方面。

（一）集中管理型：设置省级高速公路专门机构实行统一管理。将管理重心放在资金技术和管理力度比较强的省一级。这种体制是“条条管理”，实行人、财、物由省级统一管理，统筹协调。

集中管理型的有利方面：有利于高速公路特管，有利于各条高速公路技术标准、设施的衔接、统一，有利于充分发挥高速公路网的整体社会经济效益，有利于减少政府交通主管部门的协调工作量。

集中管理型的不利方面：在目前情况下，高速公路管理机构与公路主管部门之间的协调较为困难。设置的可能性：在省级建设资金有保证时适用，在高速公路成网时，或高速公路规模较大省适用。

（二）分片管理型：在省级交通厅统一领导下，按高速公路的不同片区专门的管理机构，各片区的管理机构是相互独立的。有关的矛盾需要由省级交通主管部门来协调解决。

分片管理型的有利方面：有利于调动各片区管理者的积极性，增加片区间的相互竞争；符合现有公路管理体制。

分片管理型的不利方面：不利于高速公路特管；不利于发挥高速公路网的整体社会经济效益；不利于各片区间高速公路技术标准、设施的衔接、统一。设置的可能性：地理条件自然分成片区时适用。

（三）专线管理型：在省交通厅直接领导下，按高速公路的不同项目分别成立专门的管理机构。每个项目的管理机构间是相互独立的。

专线管理型的有利方面：有利于调动各条高速公路管理者的积极性，增加各条高速公路间的相互竞争；符合现有公路管理体制。

专线管理型的不利方面：不利于高速公路特管；不利于发挥高速公路网的整体社会经济效益；不利于各条高速公路技术标准、设施的衔接、统一。设置可能性：在高速公路建设初期或高速公路规模较小的省适用；在省级资金不足时适用。

二、效益核算体制

高速公路管理的核算体制可以分为事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型3类。这3种类型的体制，有利方面和弊端。

（一）事业管理型：核算方式采用自收自支形式，实行收支两条线管理，通行费收入全额上交主管部门，养护管理经费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。

这种体制的有利方面：具有较强的几乎性和行政管理性，较易于体现高速公路管理的政府职能。

这种体制的弊端：行政干预范围较大，独立行使自主权限较小。

（二）企业经营型：完全采用企业公司核算方法，在经济上实行独立核算，自负盈亏。实行董事会领导下的总经理负责制。虽然行政上受上级单位或董事会、监事会领导，但本身是较完善的经济实体。

这种核算体制的有利方面是：在人事、财务、经营等各方面有较强的独立自主权，较易于在社会主义市场经济中通过自主经营实现自我发展。

这种核算体制的弊端：在高速公路管理法规尚不健全，公民守法意识较为薄弱的情况下，行使行政权力，体现政府管理职能方面相对较弱。

（三）事业单位企业化管理型：在机构设置及经费使用上基本沿用事业管理型体制，在财务核算上借助公司核算方法的某些优势，并根据核算方式的侧重不同，形成准事业性或住企业性的管理。

这种体制的有利方面：在目前情况下，既便于行使政府职能，又不见于搞活经营管理。

这种体制的弊端：近期在很多管理环节的衔接上尚不够完善；与正在进行的政府机构改革“政企分开、事企分开”要求相违背。

三、行业管理体制

高速公路行业管理体制可以分为以下两类：

（一）行业归口型：1个省只有1个公路行业管理职能机构。由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构负责行业管理。该公路管理机构既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路的行业管理机构。法国的公路局内设有高速公路特许公司监理部、高速公路管理局、高速公路养护处、安全和用户服务处等机构负责行业管理。

其有利方面：符合《公路法》规定，较好地理顺公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；有利于执法管理。

弊端：需要协调如行业管理和运营管理关系，否则会影响到高速公路的特管和效益。设置的可能性：只要省级交通主管部门合理确定各单位的管理、监督职责就可以确立。

（二）行业独立型：在设置省级公路管理机构的同时，另行设置"高速公路管理局"或"高等级公路管理局"，形成"一省两局"。

其有利方面：有利于高速公路的特管。

弊端：不符合《公路法》规定，不利于处理好公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；不利于执法管理。

四、建设管理体制

高速公路管理主要包括建设管理和运营管理两个阶段。高速公路建设管理体制是指高速公路建设管理和营运管理是否由同一管理机构实施。

建设管理体制可以分为以下两种：

（一）建管一体型：从规划、设计、筹资、建设到收费还贷、养护、管理等由一个管理机构管理。法国的不收费高速公路的建设和运营管理均由中央管理局、地方管理局和管理事务所负责。

其有利方面：有利于精简管理机构，有利于降低工程造价、经营成本、提高工程质量和运营效益；与集中垂直企业管理体制相结合，可以形成极富活力的管理体制；建设和运营管理有机衔接。

弊端：不利于建设、运营两个阶段的专业化管理。

（二）建关分离型：高速公路规划、设计、筹资、建设管理由专门机构负责管理，建成后由另一专门机关负责养护、收费还贷和管理。

其有利方面：有利于高速公路技术密集的专业化管理。

弊端：不利于精简管理机构；不利于降低工程造价经营成本；建设和运营管理易脱节。

参考文献

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[5]李晓明；公路服务的经济学分析及其商业化运营与公共管制研究[D]；长安大学；2003年.

（作者单位：烟台市方正公路工程监理咨询有限公司）